+土地買賣e資訊平台》陳虹穎：都市更新，業主「股東化」的心魔 @ 《《專業“ 重劃土地+道路用地+容積移轉+持分土地+地籍清理 ” 專業諮詢 e 資訊平台》》

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2012年3月末，台北市政府強拆士林文林苑，是台灣第一宗強拆有居住事實地主的案件，後來延續成為期兩年的佔地抗爭。最後，屋主之子不堪訴訟壓力，選擇自行拆屋。此期間，許多參與這場運動的支持者，為這場仗付出沉痛代價。

這結局，讓許多人對於「業主」（房地產所有者）的維權抗爭卻步。不過各地糾紛並未停歇，人們忙着相互嚙咬，揭露的是一場場「只有拆了他家，才能回我家」的空間──社會困局。

業主的「強制股東化」

許多討論集中於「強制徵收」或「強制拆遷」的正當性。但在這之前，更值得討論的，其實是潛在的「強制股東化」問題。

台灣高達八成住宅自有率的數據，加上容積政策誘因，意味着當業主遇上土地開發計畫，一旦被劃入，就是面臨社會身份的質變──「強制股東化」。無論是徵收、重劃或更新，以「土地增值」（land betterment）為導向的規劃，以及股東價值最大化，成為首要任務。在重建型計畫中，業主的「股東」身份發酵尤其劇烈。

一旦環境改造計畫蒙上了對地價潛力的計算想像，回歸環境本位的社區更新想像，就更難受「股東」們青睞。在逐利前提下的社區整合，也使得鄰里間，出現市場惡性競爭現象（註三）。以居住環境、社區居民為核心的共同學習與細緻討論，自然難以發生。

在這些計畫過程，住戶們也逐漸經驗到：身為「股東」只有產權交易之權，而在重劃或都更的實際推行過程中，其欠缺一般公司股東們擁有的「參與決策權」、「選擇與監督管理者權」。業主們的「參與決策」僅限私下議價斡旋，透過同意書表態，但不存在公開投票機制。現行法規中，業主既無權選擇管理者，監管、評估、規範與懲處管理者的基礎，也並不存在。

面對上述權力傾斜，個別住戶通常既欠缺制度工具，也欠缺對等的專業知識去匡正。為了自保，住戶們只能在「政府──地產市場──社區鄰里」築成的資訊網絡打聽訊息、學習權益。一坪換一坪？換屋不用錢？加速都更能領容積獎勵？始終堅定立場者，就只能眼見鄰居陸續搬離、社區逐漸拆毀，被迫在參加或抵抗間徘徊掙扎。

這類開發計畫，不僅使業主股東化，也將政府、開發商、住戶等涉事者，置入互不信任的賽局。由於欠缺良性共識凝聚，人們也離「合作」愈來愈遠。

但，強制股東化，能保障原住戶的居住與生計權利嗎？

在台灣，為了在公權力與私有產權間取得平衡，過去幾屆立法院會期都曾在針對《土地徵收條例》或《都市更新條例》的討論中，企圖以「改善估價、充分補償」解決住戶權益問題（註四）。不過這類策略的盲點在於，居住權利與生計權利的保障，其實不能化約為「經濟補償、優先承購權」這類概念。僅就利益分配做有限變革，無法回應計畫公共性缺乏的問題。

簡言之，「強制股東化」的環境改造策略所犯下最大的謬誤，在於將一群業主們的「股東利益」解讀為「公共利益」。走到這一步，我們離原初的環境改造夢想漸行漸遠。

「股東價值」兌現的致命一擊

但上述這些還不是「業主股東化」最嚴重的問題。

致命的一擊，經常出現於「股東價值」兌現的階段。

為了提升住戶重建意願，台灣的都市更新政策，以兩個策略使業主換屋成本極小化。第一，採取「權利變換機制」，由計畫實施者（房地產開發商）委託專業估價師，計算股東持分比例。一般而言，業主撥付將近半土地產權給計畫實施者，共同負擔計畫成本。第二，政府發放「容積獎勵」，由計畫實施者代為爭取、統籌分配。這個策略是透過增加可銷售樓地板面積，減輕住戶負擔。不過，為了兌現「容積」支票，需有人能買下新增的房屋單位。

問題來了，由於涉及不同時期的估價，以及股東價值最大化的期待，這些重建計畫「只許漲、跌不起」，承擔價格風險的彈性，比一般買斷土地的新建案低。特別是在台灣「高房價、低薪資」的結構下，一般受薪者是否買得起？大量新增容積是否滯銷？至今仍是未爆彈。不同業主們經濟條件各異，承擔換屋投資風險的能力不同。問題是，對許多人而言，這個集體投資的籌碼並非游資閒錢，而是自身賴以居住、營業的空間。

「股東價值」兌現的風險與代價，當然不只留給了業主，也留給了這座城市。

許多私辦市地重劃案與更新案，確實曾在市場高峰期，嚐到地利滋味。不過，放大時間與空間軸，回歸城市尺度的再分配效應考量，這些藉法令規則與公權力強行推動的私人開發案，恐怕只加劇城市的私有化與不平等發展：

試想像，從城市鳥瞰的視角，一個個被框選的計畫街廓，隨着更新或重劃之後，約莫有40至50%上下的土地，將轉手給開發商，作為其計畫實施的報償。房屋將抽高生長。我們將面臨的，極可能是較多空屋、或較密集的居住人口（顯然，前者機率大於後者）。這個空間仕紳化與私有化過程，是少數業主邁向高風險投資的集體選擇；但是其帶來的社會與環境代價，卻是由大多數市民與環境默默承擔。

重新檢視土地爭議

人們居住的社區鄰里，畢竟不是「股份有限公司」。集中在估價分配公平性的制度性改革，看似緩解一部分業主（股東）的信任危機，但無法回應開發下的犧牲與不滿。

至此，我們試着重新審視，這一系列傾商、貶民主的制度下，個別的生存選擇，構成什麼圖像：

其一，在前端負責「整合」業主的公司職員，依憑一部不平等的遊戲規則、手握計算分配利潤的大權。即便手段清白、動機單純，要取得業主信任是難如登天。

其二，整合過程中，業主無論贊成與否，為了保障自身權益，勢必進入地產金融試算遊戲，糾結於三─七、四─六或五─五分。鄰里間的猜忌滋長、謠言蔓延。至於社區裏的租戶與弱勢住戶、非關私權的老樹與古蹟，都只能聽天由命，自求多福。

其三，就連許多投入的開發商、專業者們，對於貪婪、掠奪的罵名，也覺得無奈又無辜。耗費心力甚巨，砸入人力與資本，不堪時間壓力，擔憂血本無歸。

其四，基層公務人員們必須依法行，但法令只賦予審查與核定的權限，欠缺有效監督制衡機制。面對長官的政治支票、面對沸騰的民怨，只能是概括承受的海綿。

這種遊戲中的「剝削」，不只是對業主產權價值，或被噤聲的無產者而言，更是對相關基層從業人員勞動價值的侵害。大家憑藉着自己生活世界的經驗，拼湊證據，怨懟彼此。但我看不出來，有任何一方，是這不公平制度裏的絕對贏家。

日前，政府公布台灣六大都會區的土壤液化潛勢圖資，「高風險區域」防災都更的討論再起熱議。在這些地方，可以預計相似問題將再度重演。這次，我們能否記取歷史教訓，做出不同選擇？

在當前災害應變的課題下，我們可以重新將公權力與私人產權權衡的問題，整理為三個層次：

首先，環境改造計畫，不只有「建物重建」的選項。如何同時強化社區民主與社會連帶？是當前亟需的討論。但是，無論是蔡英文或柯文哲政府的相關政策規劃裏，仍然倚賴容積獎勵誘因，仍然欠缺漲價歸公機制。只要「土地增值」的政策邏輯一日不改，即便是政府做莊，人民的「住宅政策」依然會變形為「地產經濟政策」。當務之急，是在這些都市開發政策工具與法令中，重新確立環境與居住價值本位。

其次，災後重建或防災預備的工作，勢必面臨產權複雜的集合式住宅重建。社會大眾對於災害的焦慮，不該成為正當化「強制手段」的理由。一來，多重空間尺度的防災工作，不只限於業主住宅重建；再者，當法令規則依舊不平等，利用人們對災害的焦慮，一味加速重建，只會造成更多家戶、鄰里間的撕裂與社會對立。第三，這些圍繞着「重建誘因」設計的政策，是再次將都會防災責任，推卸成為個別家戶的「居住自救」責任。

為了在重建計畫裏同時重建信任，至少有兩部分工作刻不容緩：一、居住與環境價值，應置放於產權交換價值之前。換句話說，不再僅憑「產權身份」，界定重建案的利害關係人、封閉公共討論；二、為改善過往重建案裏不公平的遊戲規則，應發展多元的空間設計手段、社區集體產權制，去除或抑制炒作誘因。保障文化與居住權，監督管理與漲價歸公機制，這些配套環環相扣，缺一不可。

這麼一來，我們擁有的選擇權，遠比想像中的大。因為這些問題的解決，仰賴的從不只是私人資本的投入，還包括更寬闊細緻的環境與社會關係想像。這些社會性質，是生活的視角，也是人際與環境的連結。

一直以來，我們其實都有選擇。

（陳虹穎，台灣都市更新受害者聯盟研究員）

註一：當時公有住宅的供給不足，自1953年時因應克蒂風災緊急狀況至1964年間，國民政府運用美援基金「貸款興建國民住宅」，鼓勵私人投資興建國宅以解決住宅短缺問題。1957年七月頒布「興建國民住宅貸款條例」，是戰後台灣最早一部關於住宅供給的法令。

註二：參考來源：2015-11-30 台灣內政部營建署發布之住宅自有率專題報導http://www.cpami.gov.tw/chinese/index.php?option=com_content&view=article&id=19293&Itemid=76

註三：例如：為了競爭整合速率，縮小規劃單元；透過合建契約綁同意書；社區整合工作轉包給黑道與中人；下盤商綁上游建商；甚至將同意書打包轉售……。

註四：譬如《土地徵收條例》2011年的修法討論中曾提到的「完全補償原則」，以市價徵收。而台北市政府新推出的《公辦都市更新實施辦法》，亦特別強化「公開透明、事前權利價值機制」，以取得公私權平衡。

在這些捉對廝殺中，有些抗爭業主的議價紀錄被揭露，留給外界其拒絕參與土地開發計畫，是出自「貪婪意念」的印象。這些行為就算不構成罪行，也隱然帶來對個別業主的道德公審，成為支持政府強制處分人民土地、房子的理由。問題是，重建換屋堪稱重大交易，一個以產權為計算、再分配基準的社會裏，價格低估或浮報重建成本，動輒影響小業主們後續數十年的財務狀況。

業主們對地利的錙銖計算，固然形成開發計畫的阻礙，但一直大力宣揚容積獎勵的政府，恐怕也難辭其咎。

2016年3月末，台南維冠大樓的慘痛災情，震出了台灣社會各界對防災計畫的關注。但很快地，隨着蔡英文與柯文哲近日的政策宣示，焦點移轉至大規模都市更新案。但，僵持多年的「爭議都更案」沉苛未解，市場、社會都不看好。

此際，紛擾多年的「強制手段」正當性論辯，再次浮上枱面。

按照過去公式，一齣推衍至強制拆除的社會劇本，可能這麼發展：媒體放大檢視抵抗者的行為動機，形成網絡公審。而「強制徵收」與「強制拆除」，也儼然成為對於「貪婪釘子戶」的道德大鍘，滿足社會大眾窺看另類公開處決的刺激心理。雖然揪出阻礙整體開發的家戶，能讓一部分看倌痛快，但他們只是問題制度下的代罪羊。我們如果弄錯方向，恐怕是輕縱了問題源頭，徒留社會內耗。

許多迫遷案件難以曝光於媒體，因為受影響的家戶，無法承擔媒體曝光與公眾討論的壓力。其實，極少有任一張門牌、任一個名字與生活細節，希望攤在大眾面前，受公眾檢驗。縱使許多社會抗爭過程，公益與私德免不了並陳；但抗爭者及其家人的私德，不該成為我們合理化問題制度的理據。

開發遲滯、多數決暴力、公共利益不彰等現象，都只是都市社會的末端症狀。將我們的視野，帶離當前開發計畫對環境、社會效應的討論，也讓人們遺忘，我們還有選擇系統性變革的可能。

如果我們期盼，不再只是旁觀同意──反對方的撕裂性終結，或相互保證毀滅。或許我們可以試着探問：在這些創造性毀滅背後，不同人共同經歷了什麼？此刻，再次面對集體倫理困局，這一次，我們能做出什麼不同的抉擇？

步向地產社會的集體抉擇

無可否認，城市需要新陳代謝。但是細數當前土地開發政策工具，無論是區段徵收、市地重劃或都市更新，政府縱使願意提供對應的產權補償，許多當事者主觀上仍感到產權受侵害。

土地開發在公權力與私有產權之間，究竟如何取得平衡？私產權的價值補償主張，難道絕對正當？回答這個問題前，簡單回顧戰後台灣都市發展過程，可幫助我們定位當前開發計畫的意義；同時看見一次次個人或集體抉擇，如何打造出無殼青年們高不可攀的地產社會：

台灣在1950至1970年間，國民政府面對大量城鄉移民與政治移民湧入都市區域，無力回應住宅短缺問題，於是一方面消極處理違建，另一方面提供低利貸款，鼓勵一般民眾自力購屋（註一）。以公共資源協助民間社會自建、自購模式，迴避了政府於居住供給的角色可能，也奠定台灣居住問題繫於地產文化的基礎。

1980年代的台灣社會，歷經資本主義民主化轉型。當時出口導向經濟榮景，以及房地稅制的漏洞，使得「房地產投資」成為全民熱衷的投資運動。1980年代下半，股市數度瘋狂漲跌，許多投資者一旦獲利，便轉投資於不動產；地產成為全民炒股的延伸。1989年，無殼蝸牛運動萬人夜宿忠孝東路，抗議高房價。政府遂以廣建國宅、低利房貸、每坪六萬勞工住宅方案回應。那次抗爭中，「買得起」的國民住宅，取代只租不賣社會住宅的訴求，消解了高張的民怨。

1990年代間，國有資產私有化與容積鈔票的釋放，成為土地財政上的尋常策略。當時政府將實施容積率的風聲，曾一度引發搶建潮與房屋超額供給。後來又碰到1997年的亞洲金融風暴，與1999年的九二一大地震後，導致地產市場景氣衰弱。有鑑於此，從李登輝到陳水扁任內，中央銀行與經建會陸續以低利貸款、青年優惠房貸等策略，鼓勵一般家戶把房貸當勞動薪資的儲蓄，以扶植房市。

馬英九入主總統府半年後，在都市更新的第一張成績單，是2006年行政院「加速推動都市更新行動方案」，就是放寬容積獎勵優惠，並打造簡化審議程序SOP。此後，回顧2000年至2009年間的住宅政策，無論是公股銀行的「青年成家購屋優惠貸款」，或2010年內政部的「健全房屋市場方案」下的合宜住宅，都只追求以新建房屋計畫刺激經濟動能，持續忽視高居不下的空屋率問題。背後則維繫一貫的「居住責任個體化」操作邏輯──優貸、自購、自售。

台灣社會裏，這些家戶習以為常的個體選擇，積沙成塔，終於製造出大到不能倒、貴到跌不起的「所有權社會」（ownership society）。近30年來，住宅自有率不斷上升至將近八成之高（註二）。這意味開發過程勢必會踢到絆腳石。

文章來自網路

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