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土地徵收條例該改了－​兼論土地徵收與農民權​益(一)

政府基於公共事業建設需要，根據土地徵收條例之規範，行政決策者最常使用的方式就是徵收，唯現行土地徵收條例頒行已十年，國家的政經體制，人民的生活水準與認知態度，均已發生重大改變，原有的土地徵收條例之實施辦法已不符合人民的真正需求，而大埔怪手犁田事件、璞玉計畫等相對粗糙的土地徵收做法，已引發很大的民怨，在考量經濟弱勢族群的觀感與需求，並符合全民利益的經濟發展之原則下，有關現行之土地徵收修例，確實有加以修正的必要。

一、前言

民國一百年七月十六日晚上，農民夜宿凱道，並以爭取農民權益及儘速完成「土地徵收條例」為主要訴求，對於農民爭求權益而走上街頭的問題，是否得當合理或合法，見仁見智或有不同，但就在前一日，作者才應經濟部水利署之邀，前往高雄參與「二仁溪大湖堤防防災減災工程」用地取得協議會，深覺在現行土地徵收的做法上，確實值得商榷，因為行政決策者的做法，讓農民權益受到損害。

大體而言，政府基於公共事業建設之所需，而要取得私有土地時，根據土地徵收條例之規範，其最常用的方式就是徵收，唯現行土地徵收條例的頒定已十年，而物換星移，隨著時勢改變與民意抬頭，政府的許多行政行為，都必須遵循行政程序法的規定，而當政府機關有多種施行方法，且同時可達成相同的目的時，應選擇對人民權益損害最小者為之。更重要的是當法令已經過時，且不符合現代人的需求時，就必須有所修正與調整，才能達到便民與富民的需求。

為說明土地徵收修例應予以修正的內容，本文分為土地徵收條例、大埔怪手犁田事件、璞玉計畫、徵地實際做法、土地徵收條例修正草案，以及徵地政策與政治手段等幾個部分來加以說明。

二、土地徵收條例

政府對人民徵收土地，主要是根據土地徵收條例第1條規定，「為實施土地徵收，促進土地利用，增進公共利益，保障私人財產，特制定本條例」；又根據第三條之規定，國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地；徵收之範圍，應以其事業所必須者為限，即︰

1、國防事業。

2、交通事業。

3、公用事業。

4、水利事業。

5、公共衛生及環境保護事業。

6、政府機關、地方自治機關及其他公共建築。

7、教育、學術及文化事業。

8、社會福利事業。

9、國營事業。

10、其他依法得徵收土地之事業。

另外，根據土地徵收條例第四條之規定，有下列各款情形之一者，得為區段徵收︰

1、新設都巿地區之全部或一部，實施開發建設者。

2、舊都巿地區為公共安全、衛生、交通之需要，或促進土地之合理使用實施更新者。

3、都巿土地之農業區、保護區變更為建築用地或工業區變更為住宅區、商業區者。

4、非都巿土地實施開發建設者。

5、農村社區為加強公共設施、改善公共衛生之需要或配合農業發展之規劃實施更新者。

6、其他依法得為區段徵收者。

而不論是根據第三條或第四條的規範，其可供利用徵地的理由或範圍均十分廣擴，而這也是政府經常「得依法向人民徵收土地」的主要原因。

三、大埔怪手犁田事件

在政府依法徵地有據的情況下，國內土地徵收案例層出不窮，於是有了大埔徵地事件的民怨，有關大埔怪手犁田事件可分為背景說明、產業發展與土地徵收政策，以及土地徵收與人民權益等幾個部分來做說明。

(一)背景說明

2010年6月9日凌晨，兩百多名警力封鎖苗栗縣竹南鎮大埔里一隅，怪手開進即將結穗的稻田裡，破壞農田，壓毀稻作，市府警力並全力護衛怪手進行徵地後的「整地」作業，造成農作物的重大損失。

大埔怪手犁田事件的產生，主要起因於苗栗縣政府欲擴大開發竹科園區竹南基地，劃定150多公頃的土地面積辦理區段徵收；因此，大埔部分民宅與農田必須拆遷，但政府僅以市價的四成徵收，而配地也僅能領回約20%，且可能不適合耕作的土地。在苗栗縣府的主導下，有92%的居民同意徵收，剩下的少數居民雖擁有半數的徵收面積，但因堅持務農，且未繳土地權狀，而縣府依按現行土地徵收條例之規範，而以「已經依法將補償金提存到這些未交權狀的地主帳戶」為由，說明已經完成土地徵收程序，因此，縣府有權處理已徵收的土地。

農民為爭取自己的權益，不滿強制徵收的大埔農民北上到總統府與監察院陳情，但無具體結果，且縣府再次動員優勢警力與怪手機具，全面「清除地上物」，包括挖除未孰稻作，刨除農田肥沃的土壤，並裝車外運。

縣府的強勢作為引發民怨，台灣農村陣線乃藉機發起「台灣人民挺農村」行動，數千位農民與群眾聚集於總統府前抗議，並夜宿凱達格蘭大道，要求全面暫停現行農地徵收作業，重新評估農地徵收的「必要性」、「公益性」與程序問題，全面修訂土地徵收法令等，並要求總統召開全國農業與土地會議。

參與抗議的民眾包括農民與社運人士，也參雜了政治因素；這些農民主要來自全國各地面臨土地遭強制徵收的農村，包括苗栗後龍灣寶、新竹竹東二重埔、竹北璞玉計畫基地、彰化二林相思寮等，其中，多數為特定農業區，陳情民眾並在凱道象徵性種下一批來自徵收土地的秧苗，命名為「凱稻」，並將這些稻苗分送美濃與溪州繼續種植，希望這批秧苗成熟收割之日，可以種回「土地正義」。

「凱稻」事件過後，行政院宣示「今後絕不輕易動用特定農業區的農地，這個原則適用各個開發案與徵收案。」然而，內政部基於現實考量，只承諾就大埔個案另行審議，無法停止各地的土地徵收案，也不認為目前的徵收程序有修法的急迫。爾後，政府再與苗栗大埔自救會代表討論一些可能方案，包括反徵收戶農舍保留，農地集中規畫…等。

由於大埔徵地事件確實有瑕疵，因此，監察院以「未依內政部都市計畫委員會決議向民眾充分溝通協調，亦未從優從寬補償，威逼地主配合賤價徵收，損害人民生存權、工作權及財產權」為由，通過糾正苗栗縣府案，認為苗栗縣府在大埔徵地處理上確實值得商榷。然而，儘管監察院對縣府相關人員提出糾正案，但農民的傷害已經造成，民怨亦已增加，並對往後的土地徵收造成更大的困難。

(二)產業發展與土地徵收政策

2010年6月9日，苗栗大埔怪手強行破壞稻田並逕行徵收農地的事件，引發產、官、學各界對產業發展與土地徵收議題的論戰，翼求在人民權益與社會公義之間能尋求出一個均衡點，並在產業發展與土地徵收政策上達成共識。

然而，但若從苗栗竹南大埔、竹東二重埔、苗栗後龍灣寶社區、竹北璞玉及彰化二林相思寮等地的徵收案例中，政府應可發現民眾持續抗爭的壓力愈來愈大，而這也讓決策者不得不思考，在人民的反土地徵收後面，是否真的是以經濟發展之名，而行土地徵收之實，因為有更多的案例，可能都隱藏著許多的為人民所知的不公與不義的因素。

台灣目前的工業區閒置用地約有2263公頃，其中，科學園區仍有約253公頃的閒置用地，且這些徵地都是欲取代農業而發展科技產業之用地，在供給造成土地閒置的情況下，政府積極徵收土地似乎尚無必要性，而是應先善加規劃利用此閒置土地，暫停徵收農地。

一般而言，徵收土地是剝奪人民財產權的作法，政府不應將土地徵收視為是唯一取得公共用地的手段，而應是最後不得已的手段。因為根據中華民國憲法第二章有關人民權利義務的規定中，其第15條即明確規範「人民之生存權、工作權及財產權，應予保障」。而土地徵收條例第一條明文指出「為實施土地徵收，促進土地利用，增進公共利益，保障私人財產，特制定本條例」，以憲法為國之基本母法的精神看來，政府在實施土地徵收之前，最先需要考慮保障的即是人民之生存權、工作權及財產權，在大埔強行徵收農地之事件中，不僅剝奪了當地農民之基本權益，而且與世界各國法律中徵收土地的法定條件不甚符合。

事實上，一般有關土地徵收的法令規範大致可歸納為三項，包括嚴格依照法律規定、公共利益的目的，以及符合公正補償原則。土地徵收一定需有其必要性，且是以其興辦事業之所需為限。徵地的另外一項重點則是需符合公共利益，而是否符合公共利益是要土地所有權人及民眾共同討論而建立之共識，並非由政府或專家片面決定。

(三)土地徵收與人民權益

民主國家對於人民的權益都會加以保障，對於土地的徵收更是慎重，如德國1919年之威瑪憲法第153條就規範：「公用徵收非為公共福利且有法律根據者不得為之，公用徵收應予相當賠償」；而中華民國憲法中明訂保障人民財產權、生存權及工作權等。因此，當地方政府濫權而強制徵收農民土地時，不僅傷害農民的生存權，更對台灣的民主憲政體制造成傷害。

整體而言，農業是弱勢產業，農民是經濟相對弱勢族群，而台灣為民主國家，基於國家整體經濟發展之需求而向人民徵地，其理甚明，但徵地首先要求合法，再能為土地所有權人彌補最大的損失，在未經合法制度與相關徵收程序下，政府實不宜為達目的而強制徵收農地，亦非民主國家所當為。

四、璞玉計畫

在政府的土地徵收過程中，璞玉計畫是一個具有爭議性的案例，有關璞玉計畫的內容可分為背景說明與問題分析兩個部分來做說明。

(一)背景說明

璞玉計畫是2000年實行的土地徵收計畫，亦是新竹縣政府為因應竹北地區快速都市化，以及高鐵場站發展的態勢，所推動的都市計畫。計畫內容納入高鐵特定區周邊的非都市土地，包括竹北東海里、溢口里、十興里，以及芎林下山村等共447頃土地。

璞玉計畫由新竹縣政府和交大聯合主導開發，由交大負責高鐵新竹站周邊非都市土地的開發規劃，計畫成立產業專區，並協助地方政府後續的招商，同時交大可無償取得專區內的土地做為新校區；但由於大學浮濫設立分校情形日愈增加，而地方政府與大學共同施壓並強徵土地的情形日趨嚴重，特別是台灣少子化與老化的社會結構日愈明顯，國立大學在徵收土地而獲得更大的校區以後，卻又因學生人數漸趨不足而經營不善，徒增資源浪費之困境，因此，教育部已明文規定，各大學不得再設立分校，交大乃將預計作為「交大校區」的計畫，更名為「交大園區」。

(二)問題分析

璞玉計畫所產生的問題很多，茲列舉其較重要者說明如下：

1.補償制度不公平

根據璞玉計畫的規劃內容，在所徵收的447公頃的土地中，除了交大的40公頃用地外，還有80公頃的IC設計園區，其餘327公頃則全部劃為住宅區與商業區；其中，住宅區規劃則包含了國際示範社區，也因為這個廣大的住宅區規劃，而吸引不少投機業者在當地大量收購土地，地價亦一日三漲。

土地徵收後雖然居民可以獲得補償，但補償辦法不僅不公平，而且在做法上充滿陷阱；如依照法令規定，開發單位至少必須提撥40％的土地作為抵價地，讓遭到徵收的居民可以換地；但居民究竟可以換到多少地，主要是依據持有的權利價值之換算；假設居民有30,00元的補償費，而總補償費是3,00,00元，表示居民有十分之一的補償比例；而若抵價地的總評定地價是80,00,00元，那麼居民的權利價值就是8,00,00元，居民得用這五百元去配換。

當然，居民也可以選擇評定價格較低的土地去交換，以換得較大面積的土地，但是這些土地可能位在區位較差的地段，例如變電所、污水處理廠，或者是墳墓邊，居民往往無法換回原來使用或居住的土地。亦即抵價地是建立在土地商品化的前提下，但對於農民而言，土地的座落地點為何？是否適合種植？土質及運輸條件…等，都是重要的條件，但這些價值卻不會反映在價格上，而這樣的補償制度不僅不公平，而且對土地所有權人缺少保障。

2.協商會議流以形式

根據璞玉計畫的規劃，若徵地工作順利進行，則可讓交大無償獲得40公頃區土地，縣政府則可以得到15％至20％的配餘地，而農民雖可獲得部分賠償金額，但得被迫離開家園，而讓農民不滿的是整個計畫推動過程流於形式，不夠公開化與透明化，即使縣政府已通過細部計畫，但居民卻是一無所知，而政府對於農民權益的漠視，以及農民意見未獲尊重，應是農民不滿並反對的重要因素。

除此之外，被徵收的447公頃中大多是優質農田，當地的水質沒有被污染，種出的蓬萊米口感特佳，也深受消費者的喜歡，更重要的是優質土地一旦被徵收，不僅土質被破壞，而且農民的生計也會受到影響。

3.閒置土地未充分利用

根據經建會的統計，台灣都市目前仍可以容納全台灣人口，沒有繼續劃設都市用地的需要，因此，縣政府以都市計畫之名而行大量徵收土地之實，在公益性和必要性上都沒有充分的理由，亦即璞玉計畫的開發隱含了與事實不符的矛盾。此外，璞玉計畫的開發除了程序不足，民眾的意見未能適時表現之外，其所規劃的內容亦不完全符合法令的規範。

五、徵地實際做法

一般而言，政府基於公共事業建設之所需，而要取得私有土地時，其最常用的方式就是徵收，唯隨著時勢改變與民意抬頭，政府的許多行政行為，都必須遵循行政程序法的規定，因此，當政府機關有多種施行方法，且同時可達成相同的目的時，應選擇對人民權益損害最小者為之。土地徵收條例第11條特別明定，因興辦公共事業需要，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得，而其最普遍之作法就是與土地所有權人協議價購取得土地，就如同由政府和人民「協商土地的買賣價格」，其過程就如一般的商業買賣。

另外，若依「土地徵收條例」第30條規定，土地徵收補償費以被徵收土地當年期公告現值加成補償，但若採協議價購，將不以徵收時的補償費金額為限，意即民眾可以與需地機關進行協商，一旦協議成功則可直接簽訂買賣契約，除非協議價購失敗，才依法進入土地徵收階段。目前實務上均比照都市計畫法第49條之規定，「依本法徵收或區段徵收之公共設施保留地，其地價補償以徵收當期毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值為準，必要時得「加成」補償之，但加成「最高以不超過百分之四十為限」。

然而，在政府與農民的協商過程中，協議價購程序其實僅是一種形式，其通常是直接以「公告現值加四成」做為底價。此外，既是協議價購，理應針對個別所有權人商談，但政府的做法是把「所有所有權人都請來一齊開會」，而這樣的做法，除了不符合協議價購的理念之外，一般農民也不知其權益已經受損，因此，台北高等行政法院就曾做出判決，認為此種作法「不符合土地徵收裡所謂的協議價購」。

另外，若以「二仁溪大湖堤防防災減災工程」用地取得協議會為例，協調會是以高雄市政府地價議委員會所定之加成補償為依據，但其加成額度不僅未達四成的法定上限，不符合「應選擇對人民權益損害最小者為之」的原則，而且協議會的代表官員還意有所指地表示，其可以轉達農民的意見與需求，但要更改市政府的決策很難，更重要的是若不依按政府的協議價購條件，則不僅土地一樣會被徵收，而且補償金額的發放時間可能會拖很久…。

在行政體系中，區公所的層級無法更改上級的決議，而公務人員在制度與法令的規範下，為了自保，更不可能去更動市府的決策，而基於經濟弱勢的農民，其意見是否可以上達，或意見是否有效，固非農民所知，且協議價購之協商會議才開始，便要求農民配合政府政策，並要求參與的農民現場簽署「土地尚未完成法定徵收程序前，先行提供該土地供工程施工使用」的同意書，亦即基層公務員基於貫徹市府命令及便宜行事，不僅未能考量農民的權益，而且還以協議價購與土地徵收的結果差異不大，但採用「土地徵收」方式對農民最為實惠的理由，來做為協商會議的主要訴求之一，對農民權益的保障實有欠公允。

六、土地徵收條例修正

1999年，國內曾發生多起因土地徵收而引發農民抗爭的案例，專家學者呼籲修改土地徵收條例的呼聲不絕於耳，但截至2011年上半年，土徵法仍持續橫行，不當徵收農民土地，亦缺少對農民的保障，因而有全面檢討土地徵收條例的問題。特別是目前實施的土地徵收條例最新修正日期為中華民國九十一年十二月十一日，距離現在已有十年的歷史，而在現在的政經環境快速變遷的社會中，十年時間幾乎是過去一世代的距離，政府必須認清時勢，才能針對弊病，適時並適宜地提出解決的方法。

2010年，苗栗大埔科學園區及中科四期二林園區徵收案，引發社會各界對於土地徵收條例的關注與討論。為了廣納社會各界的看法，內政部於2010年，邀集學者專家及各部會、各直轄市、縣（市）政府召開四次「土地徵收條例部分條文修正草案」研討會，法規委員會也召開六次會議，審查土地徵收條例部分條文修正草案，廣納各方意見以後，於2011年6月16日正式經由內政部部務會報討論通過。

為了順應民情，內政部通過「土地徵收條例部分條文」修正草案，規定被徵收之土地應按照市價給予補償。需用土地人除必須敘明其公益性理由，也要提出被徵收人的安置計畫；此外，為了進一步保障被徵收人的權益，草案也規定，因區段徵收領取現金補償者可以改成申領抵價地。因此，土地徵收條例修正草案，不僅正面回應社會各界對於改革土地徵收制度的期待，也將使未來的土地徵收更符合公益性及必要性。未來若土徵稅修正法令通過，則徵收土地在程序上將更為完備，也更能符合民間的需要。

有關「土地徵收條例部分條文修正」草案的重點，包括：

1.被徵收的土地以市價徵收；

2.明定需用土地人在申請徵收前，必須就徵收計畫個別情形評估其興辦事業之公益性；

3.規定地方政府在三個月內若未將補償費存入保管專戶者，應屬徵收失效；

4.增訂需用土地人應訂定安置計畫，以加強被徵收所有權人生存權及工作權之保障；

5.修正已領取現金補償者可再申請改為領抵價地之規定等。

依現行法令規定，土地徵收得按照公告土地現值加成補償，然而，儘管徵收價格已盡量提高為接近於市價的價位，但仍有部分被徵收人認為徵收價格與市價有所差距。內政部於是決定將徵收價格由原來「以公告土地現值加成補償」方式，改由「按市價給予徵收補償」，以充分保障人民的權益。

修正草案通過以後，未來需用土地人在勘選用地範圍階段時，必須審慎衡酌徵收土地之公益性及必要性；並在當地舉行公聽會，聽取當地民眾的意見。另外，為了加強對被徵收所有權人生存權及工作權之保障，也將責成需用土地人針對土地被徵收後無屋可住之所有權人，應訂定安置計畫。

在興辦事業計畫上，須先報請目的事業主管機關許可，目的事業主管機關應針對核准徵收案之公益性與必要性，再詳加檢視及認可。內政部在審議土地徵收案件時，將進一步檢視需用土地人是否落實舉行公聽會，並妥善回覆土地所有權人陳述意見之流程機制。同時，草案條文也規定內政部應再給予所有權人陳述意見之機會，以更能確保徵收範圍是否符合公益性、適當性、必要性及合法性。

另外，為回應大法官會議第516、652號解釋所指補償費應｢迅速發給｣部分，有關修正草案除規定徵收補償費應按市價給予補償外，並規定應於公告期滿後15日內發給；如所有權人未於15日內領取者，直轄市或縣（市）政府應於三個月內存入保管專戶，否則應屬徵收失效。

根據行政慣例，直轄市或縣市政府未於三個月內存入保管專戶僅屬行政責任問題，但為了保障土地所有權人之權益，並且強化直轄市或縣市政府迅速給予補償之責任，才有「徵收無效」的制度設計。除此之外，為了保護農地，草案中也規定了位於特定農業區之農牧用地及國營事業之優良農地，除因國防、交通、公用事業、水利事業、公共衛生及環境保護事業所必須，或經行政院核定之重大建設所需者外，不得納入徵收範圍。

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