對違法徵收處分請求損害賠償,係屬國家賠償,應向徵收機關為之,不及於徵收補償機關及徵收申請人


裁判字號:99年判字第675


案由摘要:土地徵收補償


裁判日期:民國 99 07 08


資料來源:司法院


相關法條:行政訴訟法 98198199255256260 99.01.13


          國家賠償法 5 69.07.02


          民法 216 89.04.26


          平均地權條例 46 89.01.26


          土地徵收條例 21113141930 89.02.02


    旨:原審認定,行政機關作成之土地徵收處分因未踐行合法價購程序而違法,惟原處分之撤銷顯與公益相違背,而依據行政訴訟法第 198 條第 1 項但書、第 2  項等規定,駁回原告之訴並諭知原處分違法。因此,受處分人依據該法第 199  條第 2  項規定起訴請求賠償,該替代救濟措施自具國家賠償性質,對於損害賠償範圍部分,則參照國家賠償法第 5 條規定意旨,適用民法第 216  條規定,惟原審卻依據土地徵收條例第 30 條規定命行政機關為賠償,自有適用法規不當之違法。又依據土地徵收條例第 2 條、第 14 條等規定,土地徵收行政處分係內政部所為,受處分人僅得對內政部請求損害賠償,至於就需用土地人及徵收補償機關請求損害賠償部分,即屬無理由。


(裁判要旨內容由法源資訊整理)


最高行政法院判決                       99年度判字第675


      ○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○


訴訟代理人  蔡志揚  律師


上訴   宜蘭縣政府


      ○○


上訴   交通部臺灣區國道新建工程局


     


上訴   內政部


     


上列當事人間土地徵收補償事件,上訴人對於 中華民國9758日 臺北高等行政法院95年度訴字第1812號判決,提起上訴,本院


判決如下:


     


原判決關於被上訴人內政部及該訴訟費用部分均廢棄,發回臺北


高等行政法院。


其餘上訴駁回。


駁回部分上訴審訴訟費用由上訴人負擔。


     


一、被上訴人交通○○○道新建工程局(下稱國工局)為興


    建北宜高速公路頭城蘇澳段(○○鄉)工程需要,需用宜蘭


    ○○○○○○地號等437筆土地,合計面積31.2468


    頃,經被上訴人內政部土地徵收審議委員會民國90年第22


    會議決議通過,並經被上訴人內政部以90424


    地字第9072759號函核准徵收,被上訴人宜蘭縣政府以905


    990府地二字第050253號公告徵收(公告期間90510


    日至611),上訴人等以本案未踐行協議價購程序及徵


    收補償價額過低為由,不服內政部核准徵收之處分,提起訴


    願遭駁回,遂提起本件行政訴訟;經臺北高等行政法院91


    度訴字第3968號判決認定原徵收處分未經合法協議價購程序


    而違法,惟基於公益考量,仍維持原處分,故判決上訴人敗


    訴,並於主文同時諭知上開徵收處分違法;復於理由中教示


    上訴人得於本案判決確定後1年內,向原審法院訴請賠償。


    嗣兩造均表不服而提起上訴,經本院以95年度判字第383


    判決駁回而告確定。上訴人遂提起本件訴訟請求賠償。


二、上訴人於原審起訴意旨略謂:按現行土地徵收補償,係按土


    地公告現值加成後之地價予以補償,然仍普遍低於一般正常


    市價,況現行徵收補償,不問土地之區位、形狀、面積等交


    易價格差異因素,均按同等單價予以補償,顯有違司法院釋


    字第579號解釋之損失補償相當原則,遂於土地徵收條例第


    11條增訂協議價購程序規定,以符法治,惟目前徵收機關為


    免遭誣指為圖利之嫌,均以強制徵收方式為之,致法定價購


    程序流於形式,有違依法行政原則。系爭土地徵收處分既經


    本院判決宣告違法確定,惟因撤銷原處分將有害公益,故上


    訴人僅得請求以金錢賠償其損害,自應依法先以協議方式價


    購之,強制徵收係無法協議後之最終手段,縱以強制徵收方


    式為之,其價額亦應儘量與徵收前協議時之市價相符,不應


    低於客觀市場交易價格,故系爭土地當應委請客觀專業團體


    重行鑑定,按物價指數及歷年價格波動情形予以調整,始較


    為合理、公平。另依土地徵收條例第19條規定,系爭土地徵


    收屬多階段行政處分,內政部、國工局及宜蘭縣政府均為參


    與協力完成行政處分之機關,故三者當需負連帶損失補償及


    損害賠償責任。為此請判決被上訴人連帶給付上訴人如附表


    二所示之金額及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止,按週


    年利率5%計算之利息等語。


三、被上訴人國工局主張:系爭土地之徵收,國工局既非中央主


    管機關,亦非縣(市)主管機關,更非上開91年度訴字第39


    68號徵收事件之被告,故系爭徵收處分縱經認定為違法,惟


    國工局既非上開事件之被告,故上訴人請求損害賠償,自屬


    當事人不適格。又系爭土地徵收前,國工局業依土地徵收條


    例第11條規定,衡量一般正常交易價格與有限之預算,原擬


    以系爭土地之公告現值加計地價評議委員會評定之加成補償


    數,另加發每公頃新臺幣(下同)120萬元之配合施工獎勵


    金,向系爭土地所有權人為價購之要約意思表示,並依法踐


    行協議價購程序,惟嗣因兩造協議不成,經國工局報由被上


    訴人內政部90424內地字第9072759號函核准徵收


    後,並經被上訴人宜蘭縣政府依法以905990府地二字


    050253號公告並通知土地所有權人等以公告現值加5成補


    償其地價,已符合一般正常交易價格,故上訴人等土地所有


    權人就本件並未受有原可得協議成立之價格與徵收補償地價


    之差額損失;又系爭處分縱屬違法,惟上訴人仍無從因而取


    得請求國家以特定價格購買其土地之請求權。況上訴人就上


    開處分並未聲明不服,則系爭徵收補償即已告確定,詎上訴


    人於處分確定後,卻以公告價格或補償費過低為由,聲請鑑


    定,除違反行政處分之確定力外,亦損及地價評議機制,與


    土地徵收條例所定協議價購之規範意旨未合,自無調查必要


    


四、被上訴人內政部主張:系爭徵收補償係由國工局以宜蘭縣政


    府發布之公告土地現值及加成數與上訴人等土地所有權人協


    議,惟因價格未能合致等故,致協議不成,惟協議價購之價


    格與徵收補償地價相當,縱嗣後系爭土地地價之徵收補償係


    宜蘭縣政府依法評定,然仍優於一般正常交易價格,並無偏


    低,對上訴人並不生損害情事,上訴人請求賠償,應無理由


    


五、被上訴人宜蘭縣政府主張:宜蘭縣政府係執行徵收公告及補


    償費發放之單位,不應負損害賠償之責。況補償機關已考量


    公告土地現值無法反應交易價格,故均依土地徵收條例第30


    條之規定應予加成計算,系爭土地公告現值係地價評議委員


    會按地政事務所調查一般交易價格之8成為之,而本件加成


    成數高達5成,顯已經考量上訴人利益並符合市場交易價格


    ,並未對上訴人致生損害之情事等語,資為抗辯。


六、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果,以:本件徵收案之


    前後年度,於被上訴人宜蘭縣政府之行政轄區內之土地價購


    價格,均與土地徵收補償價格一致,本件並無失出失入之情


    事。上訴人雖一再請求鑑定系爭土地當時之市價,惟縱經鑑


    定結果市價果然高於被上訴人國工局所提出之價格,被上訴


    人國工局也已表明受制於預算之有限性,僅能提出與法定徵


    收補償費相當並加計具獎勵金性質之每公頃120萬元之數額


    ,為買方願意提出之價格;又價購係屬私法行為,基於私法


    自治原則,自不得強令被上訴人國工局同意人民所提出之賣


    方價格。是以,縱該次價購協議會議覈實進行買賣之磋商,


    在買方受限於預算,無法再提高價格之情形下,最多也僅能


    按買方即國工局所提出之價格達成協議,即本件協議可得成


    立之價格與上訴人等人嗣後獲得之徵收補償費一致,並無損


    害發生。上訴人雖一再請求鑑定系爭土地當時之市價,惟此


    市價既不可能為被上訴人國工局所接受,自難以鑑定結果認


    作為協議可得成立之價格,本院認無鑑定之必要。地價補


    償之損失:本件雖因價購程序有所違誤致徵收處分違法,惟


    因協議價購可得成立之價格與嗣後上訴人獲得之徵收補償費


    額相同,自難認有何損害發生,此已經說明於前。上訴人又


    執公告現值之不合理以為主張,惟按平均地權條例第46條規


    定:「直轄市或縣()政府對於轄區內之土地,應經常調查


    其地價動態,繪○○○區段○○○○區段地價後,提經地價


    評議委員會評定,據以編製土地現值表於每年一月一日公告


    ,作為土地移轉及設定典權時,申報土地移轉現值之參考;


    並作為主管機關審核土地移轉現值及補償徵收土地地價之依


    據。」,依此規定,並依循地價調查估計規則規範之調查程


    序所估計之公告地價,即成為核定徵收補償地價之依據。系


    爭土地之89年度公告現值已經被上訴人宜蘭縣政府依法定程


    序公告確定,殊無再予爭執之理;況本件係因價購程序未符


    實質而生之違法,並不會因此導致系爭土地之公告現值調查


    程序有所違誤。上訴人主張系爭土地之公告現值應予調整,


    並按調整後之單價計算應補償之地價,尚嫌無據。其餘農


    作收益、前撤銷訴訟所支出之必要費用、精神賠償等:本件


    違法處分之內容係徵收北宜高速公路頭城蘇澳段(○○鄉)


    工程範圍內之土地,是此處分可能損及者應為人民之土地所


    有權,係屬財產權,並不致於損及土地所有權人之人格權。


    故上訴人請求屬於人格權被侵害時始可能發生之精神賠償慰


    撫金,自屬無據。又違法與損害間之因果關係,係指「有此


    違法,通常即足生此種損害,無此違法,即不足生此種損害


    」,本件上訴人前以撤銷訴訟所支付之訴訟費用,固為主張


    權利而支付,惟徵收處分之違法並不當然即造成上訴人支付


    訴訟費用,是此費用難認與徵收處分之違法有何因果關係。


    再查,上訴人另主張農作收益為所失利益,惟系爭土地之地


    上物也在嗣後徵收標的之列,上訴人並未提出其地上農作損


    失如何該當「依通常情形,或依所定之計劃、設備或其他特


    別情事,可得預期之利益」,並與價購程序違法之間有何因


    果關係,空言泛稱其有農作應有收益之所失利益云云,亦難


    成立。至上訴人提出學理及實務見解,主張協議價購程序


    所提出之買方價格,不應等同於法定徵收補償費,否則無法


    落實土地徵收條例第11條之協議價格程序之立法意旨。惟本


    件既係損害賠償之請求,爭點應在於本件有無客觀之損害發


    生,被上訴人國工局已在預算可能之範圍內,加計具有獎勵


    性質之每公頃120萬元之金額為承買價格,惟仍未能為上訴


    人所接受,此外也無事證足資證明被上訴人國工局所願承買


    之價格有偏低之情事,即難認定本件尚有何更高額之協議可


    能達成之價格,據以認定本件有損害發生等由,乃駁回上訴


    人在原審之訴。


七、本院查:


(一)按行政訴訟法第199條第1項規定「行政法院為前條判決時


      ,應依原告之聲明,將其因違法處分或決定所受之損害於


      判決內命被告機關賠償。」,次按國家賠償法第5條規定


      :「國家損害賠償,除依本法規定外,適用民法規定。」


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