對違法徵收處分請求損害賠償，係屬國家賠償，應向徵收機關為之，不及於徵收補償機關及徵收申請人
裁判字號：99年判字第675號
案由摘要：土地徵收補償
裁判日期：民國 99 年 07 月 08 日
資料來源：司法院
相關法條：行政訴訟法 第 98、198、199、255、256、260 條（99.01.13）
國家賠償法 第 5 條（69.07.02）
民法 第 216 條（89.04.26）
平均地權條例 第 46 條（89.01.26）
土地徵收條例 第 2、11、13、14、19、30 條（89.02.02）
要 旨：原審認定，行政機關作成之土地徵收處分因未踐行合法價購程序而違法，惟原處分之撤銷顯與公益相違背，而依據行政訴訟法第 198 條第 1 項但書、第 2 項等規定，駁回原告之訴並諭知原處分違法。因此，受處分人依據該法第 199 條第 2 項規定起訴請求賠償，該替代救濟措施自具國家賠償性質，對於損害賠償範圍部分，則參照國家賠償法第 5 條規定意旨，適用民法第 216 條規定，惟原審卻依據土地徵收條例第 30 條規定命行政機關為賠償，自有適用法規不當之違法。又依據土地徵收條例第 2 條、第 14 條等規定，土地徵收行政處分係內政部所為，受處分人僅得對內政部請求損害賠償，至於就需用土地人及徵收補償機關請求損害賠償部分，即屬無理由。
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最高行政法院判決 99年度判字第675號
上 訴 人 甲○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○
訴訟代理人 蔡志揚 律師
被 上訴 人 宜蘭縣政府
代 表 人 乙○○
被 上訴 人 交通部臺灣區國道新建工程局
代 表 人 曾○仁
被 上訴 人 內政部
代 表 人 江○樺
上列當事人間土地徵收補償事件，上訴人對於 中華民國97年5月8日 臺北高等行政法院95年度訴字第1812號判決，提起上訴，本院
判決如下：
主 文
原判決關於被上訴人內政部及該訴訟費用部分均廢棄，發回臺北
高等行政法院。
其餘上訴駁回。
駁回部分上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人交通○○○區○道新建工程局（下稱國工局）為興
建北宜高速公路頭城蘇澳段（○○鄉）工程需要，需用宜蘭
縣○○鄉○○段○○地號等437筆土地，合計面積31.2468公
頃，經被上訴人內政部土地徵收審議委員會民國90年第22次
會議決議通過，並經被上訴人內政部以90年4月24日台內
地字第9072759號函核准徵收，被上訴人宜蘭縣政府以90年5
月9日90府地二字第050253號公告徵收（公告期間90年5月10
日至6月11日），上訴人等以本案未踐行協議價購程序及徵
收補償價額過低為由，不服內政部核准徵收之處分，提起訴
願遭駁回，遂提起本件行政訴訟；經臺北高等行政法院91年
度訴字第3968號判決認定原徵收處分未經合法協議價購程序
而違法，惟基於公益考量，仍維持原處分，故判決上訴人敗
訴，並於主文同時諭知上開徵收處分違法；復於理由中教示
上訴人得於本案判決確定後1年內，向原審法院訴請賠償。
嗣兩造均表不服而提起上訴，經本院以95年度判字第383號
判決駁回而告確定。上訴人遂提起本件訴訟請求賠償。
二、上訴人於原審起訴意旨略謂：按現行土地徵收補償，係按土
地公告現值加成後之地價予以補償，然仍普遍低於一般正常
市價，況現行徵收補償，不問土地之區位、形狀、面積等交
易價格差異因素，均按同等單價予以補償，顯有違司法院釋
字第579號解釋之損失補償相當原則，遂於土地徵收條例第
11條增訂協議價購程序規定，以符法治，惟目前徵收機關為
免遭誣指為圖利之嫌，均以強制徵收方式為之，致法定價購
程序流於形式，有違依法行政原則。系爭土地徵收處分既經
本院判決宣告違法確定，惟因撤銷原處分將有害公益，故上
訴人僅得請求以金錢賠償其損害，自應依法先以協議方式價
購之，強制徵收係無法協議後之最終手段，縱以強制徵收方
式為之，其價額亦應儘量與徵收前協議時之市價相符，不應
低於客觀市場交易價格，故系爭土地當應委請客觀專業團體
重行鑑定，按物價指數及歷年價格波動情形予以調整，始較
為合理、公平。另依土地徵收條例第19條規定，系爭土地徵
收屬多階段行政處分，內政部、國工局及宜蘭縣政府均為參
與協力完成行政處分之機關，故三者當需負連帶損失補償及
損害賠償責任。為此請判決被上訴人連帶給付上訴人如附表
二所示之金額及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按週
年利率5%計算之利息等語。
三、被上訴人國工局主張：系爭土地之徵收，國工局既非中央主
管機關，亦非縣（市）主管機關，更非上開91年度訴字第39
68號徵收事件之被告，故系爭徵收處分縱經認定為違法，惟
國工局既非上開事件之被告，故上訴人請求損害賠償，自屬
當事人不適格。又系爭土地徵收前，國工局業依土地徵收條
例第11條規定，衡量一般正常交易價格與有限之預算，原擬
以系爭土地之公告現值加計地價評議委員會評定之加成補償
數，另加發每公頃新臺幣（下同）120萬元之配合施工獎勵
金，向系爭土地所有權人為價購之要約意思表示，並依法踐
行協議價購程序，惟嗣因兩造協議不成，經國工局報由被上
訴人內政部90年4月24日台內地字第9072759號函核准徵收
後，並經被上訴人宜蘭縣政府依法以90年5月9日90府地二字
第050253號公告並通知土地所有權人等以公告現值加5成補
償其地價，已符合一般正常交易價格，故上訴人等土地所有
權人就本件並未受有原可得協議成立之價格與徵收補償地價
之差額損失；又系爭處分縱屬違法，惟上訴人仍無從因而取
得請求國家以特定價格購買其土地之請求權。況上訴人就上
開處分並未聲明不服，則系爭徵收補償即已告確定，詎上訴
人於處分確定後，卻以公告價格或補償費過低為由，聲請鑑
定，除違反行政處分之確定力外，亦損及地價評議機制，與
土地徵收條例所定協議價購之規範意旨未合，自無調查必要
。
四、被上訴人內政部主張：系爭徵收補償係由國工局以宜蘭縣政
府發布之公告土地現值及加成數與上訴人等土地所有權人協
議，惟因價格未能合致等故，致協議不成，惟協議價購之價
格與徵收補償地價相當，縱嗣後系爭土地地價之徵收補償係
宜蘭縣政府依法評定，然仍優於一般正常交易價格，並無偏
低，對上訴人並不生損害情事，上訴人請求賠償，應無理由
。
五、被上訴人宜蘭縣政府主張：宜蘭縣政府係執行徵收公告及補
償費發放之單位，不應負損害賠償之責。況補償機關已考量
公告土地現值無法反應交易價格，故均依土地徵收條例第30
條之規定應予加成計算，系爭土地公告現值係地價評議委員
會按地政事務所調查一般交易價格之8成為之，而本件加成
成數高達5成，顯已經考量上訴人利益並符合市場交易價格
，並未對上訴人致生損害之情事等語，資為抗辯。
六、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：本件徵收案之
前後年度，於被上訴人宜蘭縣政府之行政轄區內之土地價購
價格，均與土地徵收補償價格一致，本件並無失出失入之情
事。上訴人雖一再請求鑑定系爭土地當時之市價，惟縱經鑑
定結果市價果然高於被上訴人國工局所提出之價格，被上訴
人國工局也已表明受制於預算之有限性，僅能提出與法定徵
收補償費相當並加計具獎勵金性質之每公頃120萬元之數額
，為買方願意提出之價格；又價購係屬私法行為，基於私法
自治原則，自不得強令被上訴人國工局同意人民所提出之賣
方價格。是以，縱該次價購協議會議覈實進行買賣之磋商，
在買方受限於預算，無法再提高價格之情形下，最多也僅能
按買方即國工局所提出之價格達成協議，即本件協議可得成
立之價格與上訴人等人嗣後獲得之徵收補償費一致，並無損
害發生。上訴人雖一再請求鑑定系爭土地當時之市價，惟此
市價既不可能為被上訴人國工局所接受，自難以鑑定結果認
作為協議可得成立之價格，本院認無鑑定之必要。地價補
償之損失：本件雖因價購程序有所違誤致徵收處分違法，惟
因協議價購可得成立之價格與嗣後上訴人獲得之徵收補償費
額相同，自難認有何損害發生，此已經說明於前。上訴人又
執公告現值之不合理以為主張，惟按平均地權條例第46條規
定：「直轄市或縣(市)政府對於轄區內之土地，應經常調查
其地價動態，繪○○○區段○○○○區段地價後，提經地價
評議委員會評定，據以編製土地現值表於每年一月一日公告
，作為土地移轉及設定典權時，申報土地移轉現值之參考；
並作為主管機關審核土地移轉現值及補償徵收土地地價之依
據。」，依此規定，並依循地價調查估計規則規範之調查程
序所估計之公告地價，即成為核定徵收補償地價之依據。系
爭土地之89年度公告現值已經被上訴人宜蘭縣政府依法定程
序公告確定，殊無再予爭執之理；況本件係因價購程序未符
實質而生之違法，並不會因此導致系爭土地之公告現值調查
程序有所違誤。上訴人主張系爭土地之公告現值應予調整，
並按調整後之單價計算應補償之地價，尚嫌無據。其餘農
作收益、前撤銷訴訟所支出之必要費用、精神賠償等：本件
違法處分之內容係徵收北宜高速公路頭城蘇澳段（○○鄉）
工程範圍內之土地，是此處分可能損及者應為人民之土地所
有權，係屬財產權，並不致於損及土地所有權人之人格權。
故上訴人請求屬於人格權被侵害時始可能發生之精神賠償慰
撫金，自屬無據。又違法與損害間之因果關係，係指「有此
違法，通常即足生此種損害，無此違法，即不足生此種損害
」，本件上訴人前以撤銷訴訟所支付之訴訟費用，固為主張
權利而支付，惟徵收處分之違法並不當然即造成上訴人支付
訴訟費用，是此費用難認與徵收處分之違法有何因果關係。
再查，上訴人另主張農作收益為所失利益，惟系爭土地之地
上物也在嗣後徵收標的之列，上訴人並未提出其地上農作損
失如何該當「依通常情形，或依所定之計劃、設備或其他特
別情事，可得預期之利益」，並與價購程序違法之間有何因
果關係，空言泛稱其有農作應有收益之所失利益云云，亦難
成立。至上訴人提出學理及實務見解，主張協議價購程序
所提出之買方價格，不應等同於法定徵收補償費，否則無法
落實土地徵收條例第11條之協議價格程序之立法意旨。惟本
件既係損害賠償之請求，爭點應在於本件有無客觀之損害發
生，被上訴人國工局已在預算可能之範圍內，加計具有獎勵
性質之每公頃120萬元之金額為承買價格，惟仍未能為上訴
人所接受，此外也無事證足資證明被上訴人國工局所願承買
之價格有偏低之情事，即難認定本件尚有何更高額之協議可
能達成之價格，據以認定本件有損害發生等由，乃駁回上訴
人在原審之訴。
七、本院查：
（一）按行政訴訟法第199條第1項規定「行政法院為前條判決時
，應依原告之聲明，將其因違法處分或決定所受之損害於
判決內命被告機關賠償。」，次按國家賠償法第5條規定
：「國家損害賠償，除依本法規定外，適用民法規定。」
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