台灣的地政管理
來源：中國土地學會 作者： 發佈時間：2007.01.24
為加強海峽兩岸土地學術界的交流，中國土地學會、北京市國土資源局與北京土地學會于2005年9月23日在京共同舉辦了台灣地政學術報告會。會議邀請6位台灣地政學界和業界的知名教授和專家，就台灣的土地徵收制度、土地規劃和使用分區管制、地價地稅、土地登記制度、房地產市場的政策調控等問題做了學術報告。會議由中國土地學會常務理事、北京土地學會副理事長郭煥成研究員主持，北京市國土資源局曾讚榮副局長代表北京市國土資源局安家盛局長到會致詞。來自首都地區大專院校、科研單位、房地產企業、北京土地學會會員單位、市國土資源系統各單位的專家、科研和管理人員近80人參加了會議，並與台灣專家學者就彼此共同關心的問題進行了熱烈討論。現將台灣專家的主要觀點綜述如下：
一、台灣的土地徵收制度
台灣地區政治大學社會科學院副院長楊松齡教授在學術報告會上介紹了台灣的土地徵收制度。他認為，台灣近十幾年來已逐漸形成共識，土地徵收是政府取得土地不得已採取的最後手段，即政府在用盡其他方法還不能順利取得土地的情況下，才能用徵收這種強制手段。需地機關在與土地所有者協議不成的情況下，才可以準備土地徵收的申請。在土地徵收申請提出以前，還要求興辦的事業已經過主管機關許可，如要建設一條道路，須經過交通主管部門的核準同意。
1、土地徵收流程
台灣實際的土地徵收流程分為三大步驟：一是徵收的申請；二是徵收的核準；三是徵收的執行。當開發建設機關需要某塊土地做公共建設時，是不能馬上採用徵收方式的，必須有幾個先行的程式。第一個程式是舉辦公聽會，讓被徵收人知道到底是哪個機關要這塊土地做什麼用。被徵收人對土地利用規劃和取得方式可以發表意見；第二個程式是協議價購。台灣2000年出臺了《土地徵收條例》之後，協議價購已成為法定先行程式。如果沒有協議價購這個法律程式，台灣最高政府不允許動用徵收權。需地機關提出的徵收計劃書，需有土地的面積、興辦事業的種類、法律依據、地點、規劃設計等，同時要有相關的土地使用圖和土地補償計劃。為了制定好土地補償計劃，在地方政府的配合下，需地機關在提出征地申請之前可以進入徵收區域進行調查勘測，了解這塊土地上的建築、居住人情況等。徵地申請書必須直接向台灣最高主管機關“內政部”提出，同時告知地方政府，使地方政府早做準備。“內政部”接到徵地申請後，將對徵收計劃做出審查。早期審查是直接由“內政部”來做，2000年土地徵收條例實行之後，成立了土地徵收委員會，聘請一些專家學者共同審查土地徵收申請。“內政部”核準申請之後，不是直接通知被徵收人，而是通知土地所在地的地方政府。地方政府在接到通知之後，進行第三個步驟——執行。地方政府接到核準通知之後，必須做出公告通知，保證告知每一個被徵收土地的相關人。同時，公告會產生幾個法律效力：一是以公告日作為確定權益人的依據，即以公告日當日土地登記部記載的權利者為被徵收人，有權獲得土地補償費；二是確定土地補償費的發放日。台灣法律規定，自公告之日開始起算，在45天之內必須將土地補償費發放給被徵收人，如果沒有發放，徵收無效。三是公告之後，土地的改良、處分要受到限制。另外，在30天公告期間，被徵收人如果對徵收或補償有意見，可以向主管機關提出異議，甚至可以提起行政訴訟。
2、土地徵收補償
按照2000年公佈的《土地補償條例》規定，台灣的土地徵收補償費大概有五項：一是地價補償。按政府每年1月1號公告地價作為補償的標準。由於政府公佈的地價往往比市場上買賣的地價低，所以地方政府在徵收時，可以參照實際情況加上幾成。具體加成多少，在每年1月1號公告土地現值時公佈。二是改良物的補償，間接改良物比如房屋，按重建價格補償，不考慮房子的折舊；農作改良物是按照農作改良物成熟的時間計算。三是土地改良的補償。比如房子還沒蓋，但是地基已經整平了，農作物雖然還未種，但已經翻土、施肥了，都要給予補償。四是合法營業損失的補償。五是改良物的遷移補償，也包括人口遷移的補償。這五項補償的方式是以現金為主，也有實物補償。特別是在區段徵收中，為了鼓勵老百姓不要抗爭，補償時可以用土地或是用同樣價格的建築物來補償。至於土地債券的補償方式，因為用現金補償都會引起老百姓抗爭，而債券又還沒有現金好，所以台灣幾乎沒有人用債券這種補償方式。
雖然土地被徵收了，但按照台灣法律規定，在以下情況下，原來的土地所有權人還可享受相關的權益：一是接連地損失補償。一部分土地被徵收後，剩下部分土地的使用會受到影響，所以可以要求得到補償；二是要求撤銷徵收。比如，工程設計或土地使用規劃發生改變，原土地權利人就可以要求政府撤銷徵收；三是享有土地收回權。在土地被徵收之後20年內，或徵收補償費發完滿3年而土地被閒置的，或未依核準徵收做原定興辦實業使用的，或按原來使用但未滿5年的，原土地所有權人都可以要求收回土地；四是優先購買權。比如，經過多年之後，政府要把土地賣出，原土地所有權人就有優先買回的權利；五是享有取土棄土區域土地的買回權。如果土地被徵收來做取土棄土區域，取棄土完成後，原土地所有權人可以用原來的徵收價格買回土地。
台灣學者認為，台灣的土地徵收制度看起來比較完善，對土地權利人的照顧很週到，但是也還存在問題。比如，協議價購制度使得用地單位取得土地比較困難；補償費按照公告地價實行，但公告地價與實際地價存在差距，引發土地權利人的不滿；台灣目前徵地安置問題越來越嚴重，主要是牽涉的部門太多，徵地安置在形式上有計劃，但事實上並沒有真正實施；土地徵收的公共利益不好界定等，所以台灣現行的土地徵收制度還需要進一步改進。
二、台灣的土地使用分區管制制度
1、關於土地使用分區和管制
台灣地區政治大學地政係陳立夫副教授介紹了台灣土地使用分區管制制度。他認為，現在台灣的土地使用是嚴格依照計劃進行的。從歷史看，台灣早在日據時期就有都市計劃，對都市土地的使用進行管制。這個都市計劃在台灣光復後被繼承下來。在1945年，當時台灣有73個都市計劃，後不斷有新計劃發佈或舊計劃變更，到目前總共有440多個都市計劃。由於都市的不斷發展，都市之間需要全面考慮，所以台灣在1974年制定了《區域計劃法》，然後以《區域計劃法》為法律依據制定了區域計劃，從一個更加廣泛的角度來規範城市土地利用。目前台灣總共有4個區域計劃，即北部、中部、南部及東部的區域計劃。四個區域計劃都在都市計劃之上。1979年台灣又發佈了綜合開發計劃，是對全台灣地區的土地進行的計劃，這個綜合開發計劃在1996年被修正，改名為國土綜合開發計劃。於是，台灣現行的計劃體系由上而下有國土綜合開發計劃、區域計劃、都市計劃和非都市計劃。台灣就是用這些計劃（當然還有一些其他計劃）對土地使用進行管制。台灣的土地分成三部分，一塊是都市土地、一塊是非都市土地、一塊是國家公園。這三部分土地受不同的法律和計劃加以管制。
都市計劃內的土地稱都市土地。都市計劃有兩大內容，一個是土地使用分區管制，另一個是公共設施用地或是公共設施保留用地。土地使用分區管制，就是將都市裏的土地劃定出住宅區、商業區、工業區，或其他使用分區。管制內容由都市計劃實行細則規定，其中規定了各分區土地的使用要求，包括容積率、建築物高度等。台灣的都市計劃每五年通盤檢查一次，也可以視實際情況，如有重大建設等做個案變更。在這樣一個體系下，如果土地使用違反了規定，就要受到處罰。處罰主要是行政處罰，處以罰款，在必要時候也會強制要求恢復原狀等。但台灣的《非都市土地使用管理規則》同時也規定，土地所有權人可以基於某一種需要提出自己的事業計劃，向政府申請計劃的變更。
台灣三大分區的土地不是重疊的，三個分區之外的土地，基於特定目的需要，也將這些地區進行管制。譬如，為了保護水源有水質保護區，為了保護森林有保安林區，為了維護軍事區域安全，對軍事地帶周邊的土地使用進行管制等，而這些區域與三大分區是重疊的。於是可能出現一個地區，即要受《都市計劃法》的管制，也還要受其他法律，如《森林法》、《野生動物保護法》、《水利法》等的管制。
2、關於土地使用分區管制的法律架構
台灣學者認為，台灣這種土地使用架構的最大問題是，國土開發計劃只是行政基於必要來擬定的，不是法律計劃，沒有法律保障，而下位的區域計劃有《區域計劃法》，都市計劃有《都市計劃法》，那麼最上位的計劃就沒有強制力去引導下位計劃。所以，台灣應儘快制定一個國土計劃法。另外，民眾可以根據自己的需求提出事業計劃，然後去申請變更土地使用計劃，造成了管制力度降低。當把私人土地劃進國土保育區時，私人的土地財產權應給予保障。在對土地使用限制非常嚴格的情況下，對土地權利人就構成了一種特別的犧牲，也應該給予補償，但部分法律裏並沒有相應的補償規定。在管制情況下做規劃，只不過是從規劃專業領域看土地該如何合理規劃。從另一方面講，規劃的對像是人民的財產權，還有另外需要遵循的原則，這些原則不屬於規劃技術層面的問題，而是法律層面的問題，這個層面有很多需要考慮的問題。
針對大陸學者們關心的農地權益人保護問題，台灣專家們發表了自己的看法，他們認為，農地發展權有美國的概念和英國的概念。土地規劃為農業區後權利人受到損失，土地規劃為商業區後權利人得到利益，美國的概念是讓得到利益的人去補償受損失的人，讓得到發展權的人去向被限制發展權的人購買發展權，只有買得發展權後才可以搞建築發展。而英國的概念是，發展權是國家授予的，要發展就向國家購買發展權。台灣土地低度利用變為高度利用時，要講回饋，要繳納一定費用。台灣《農業發展條例》規定，回饋金由“中農委”收取。台灣繳納回饋金的作法傾向於英國的做法，但台灣也有容積率移轉的作法，又類似于美國的做法。比如，台北市的老街，市政府限制不能發展，權利人就可以把容積率賣出去，買到容積率的人就可以在其他地方的農地上蓋房子。
3、關於土地的規劃使用與開發許可制
台灣逢甲大學土地管理系韓乾教授闡述了土地的規劃使用與台灣的開發許可制。他認為，國土規劃應按照艾恩馬哈（音譯，下同）的觀點，分成三個功能區，一是自然資源保育地，二是鄉村土地，三是都市土地。在自然保育地裏還有環境敏感地區、特殊濕地、災害易發生地區。鄉村地區包括農田保護地、畜牧地和低密度社區。在都市地區裏有農村過渡地帶、衛生城市過渡地帶、開發地區、歷史文物保護區和一些待用地區。艾恩馬哈的主要觀念是，在規劃土地使用時，應先將保育地或者環境敏感地區劃出來，不能開發。然後將鄉村地區留下來，要使用或者要開發時須經過批准。剩下的土地才可做城市建設使用。但是在台灣，大概大陸也差不多，土地使用卻是反方向的。所有土地都先去做都市使用，都市土地不夠就往外擴張到農地、森林、坡地甚至海邊，於是造成自然災害。
在土地開發程式上，台灣有開發許可和建築許可。假定要在住宅區建住宅，就不需要申請開發許可，只需申請建築許可。但如果在住宅區裏建倉儲、大賣場、大型露天電影院等，就要申請開發許可，沒經過許可就不準建。開發許可制是英國的制度，許可不許可是根據分區確定的。台灣十幾年前引進開發許可制時，忽略了分區這一步，直接按用途許可或不許可，所以出了很多亂子。分區管制是美國的制度，雖然有很多缺點，比如說比較僵化，變更使用的手續很繁雜，但針對這些缺點美國已發展出很多解決辦法，比如說實行彈性分區、績效標準等，所以分區還是應該做的。
美國的非都市地區有兩個策略：一是保留或保護土地特性與自然資源，二是在適宜開發的土地上進行開發。為保護自然資源和鄉村特色，美國對非都市地區的某些特殊地區進行了更嚴格的管制，管制方法就是不提供都市設施，比如不提供自來水、地下水水道、道路等公共設施。台灣的做法則相反，非都市地區的開發還要依賴政府開闢道路、提供水源、上下水道等，這些做法有鼓勵開發的意義。如果提供公用事業是必須的，也應該限制在土地使用範圍之內。任何可能引起與計劃不一致的基礎建設都不能允許，所以應該對非都市地區的基礎設施建設加以管制
三、台灣的地價與地稅
台灣逢甲大學土地管理系張梅英教授介紹了台灣的地價與地稅。
1、公告地價與公告現值地價
張梅英教授在地價方面主要介紹了台灣的公告地價和公告現值地價。公告地價是作為課徵地價稅的參考依據，個人用政府公告地價的八成作為課稅地價；而公告現值是課徵土地增值稅時的參考。公告地價政府每三年公告一次，而公告現值政府每年公告一次。公告現值是市價的五成、四成，甚至三成的也有，所以台灣的公告現值與市價差異很大，而公告地價要比公告現值更低，大致上是公告現值的五成，因為地價稅不能課太高。按法律規定，公告地價和公告現值的評定經過的流程是一樣的，都要經過以下幾個階段：一是要先收集案例資料，收集來的案例資料有的要經過修正；二是根據收集來的案例資料作區段圖，或將過去的區段圖做一些調整；三是進行計算，編出地價指數。公告地價和公告現值被評估出來以後，都要經過地價評議委員會評議。地價評議委員會是1964年以後才成立的，當時對政府的幫助基本上是背書性質，有人開玩笑講好像看著天花板就可以決定價格了，可現在要做技術層面的評議了，非常辛苦。
台灣也在進行變革，試著不採用區段地價，而採用宗地地價。台灣在2004年的時候試辦了基準地的地價查估，就是針對基準地進行很詳細的評估。這次總共查估了607點，由於是試辦性質，所以還沒有法律規定其用途。僅是地政部門試辦此項工作，希望未來可以讓地價有一個比較好的衡量基礎。以前地價評估人員只是改一改圖，查個把案例就算做成了，現在要從最基本的選擇案例、選擇典型地塊做起。
2、地價稅和土地增值稅
張梅英教授在地稅方面主要介紹了地價稅和土地增值稅。公有土地在台灣是要課稅的，公有土地如不公用，要課1%的稅。台灣的農地過去是課收益性質的田賦，而現在田賦處於停徵狀態，所以感覺上好像農地有地無稅。台灣實行累進課稅制，所以需要有一個累計的基點。因為是地方稅，累計的基點是以一個轄區為單位進行計算。計算時，先在轄區裏扣除掉免稅的土地，如農業用地和工業土地，工業土地和礦業土地因為不實行累進課稅，所以要先減掉，然後計算轄區的平均地價。台灣以一公畝的地價做累進的起點，如果沒有超過累進起點，就以基本稅率課稅，如果超過累進起點，超過部分就用更高的稅率來課稅。稅率從1.5%一直累進到5.5％，其實5.5％的稅率也是很低的，何況是公告地價比市價又有很大的差距。如果是自用住宅用地，面積等又符合規定，可以用千分之二的稅率，而且不累進。
按台灣法律的規定，地上就算有一些建築物，但是不到申報價值的10％，也要當成空地。對空地本來是要課懲罰性的空地稅的，台灣對空地稅也有法律規定，但基本上很多縣市政府都沒有執行。只要有土地所有權的移轉，或是設定了典權，都要課土地增值稅。稅基是按漲價總數額確定，即現在交易價格與之前買進價格的差價。做比較時，中間當然會涉及到一些物價指數的變化，如可能有物價的上漲，或是對土地有改良，這些通通可以扣掉。稅率以前很高，曾經到達60％、80％，還曾經一度達到100％，但三年多以前已經減半，現在基本上減成了20％、25％、30％。徵收的土地是免課土地增值稅的，自用住宅的優惠稅率是10％，減半就只有5％了。另外，台灣的土地增值稅自用住宅有重購退稅的規定。比如，我賣掉土地時是200萬，我交了50萬的稅，假設現在再買一塊地是180萬，因為賣地時繳了50萬的稅給政府，我只實拿了150萬，於是就可以向政府申請30萬的補助，政府最多時可以補助你繳的稅款數。不過，如果5年之內又要賣掉土地的話，政府是要把退稅追回來的。
四、台灣的土地登記制度
台灣現代地政仲介聯盟王進祥總經理介紹了台灣的土地登記制度。他認為，台灣的土地登記制度實際是一種把世界各國的登記制度統一起來的制度，台灣的土地登記走的是德國的登記制度，實行強制登記，如果在一定時間內沒有登記，土地就視為收歸國有；建築部分卻是採用托倫斯登記制，要不要登記自己看著辦。1996年《信託法》實行以後，信託登記實行的是類似契約登記的制度。台灣土地登記的行政管理，最上面是“內政部”，下面是“地政司”。“地政司”的正式編制是228人，另外還有450多個臨時雇傭人員。直轄市地政局下面有108個地政事務所，一個事務所少則50人，多則150人以上。
台灣土地登記時，有一個建築測量成果圖，通過這個圖就可以知道有沒有違章建築。台灣現在已經把所有權和使用權進行了分離。理論上公共設施應該是共有公用，但有的人有錢，可以把居室外面的空間登記到自己名下，這就造成了專有公用。登記資料要求公示，以便對抗第三人，但也要求保護個人隱私，於是產生兩類藤本。第一類是與土地、建築物有關的部分，可以公開，第二類是只有經過當事人同意才能看到。在電腦化登記下，登記的內容可以無限增加，於是產生有些內容有沒有必要登記的問題。台灣土地登記的權狀書是統一格式的，但是顏色還有待商榷。權狀書是撕不壞的，但在銷毀上就牽涉到環保問題。為了防止偽造，權狀書有很多暗記。
台灣土地登記的行政規費有四種：一是登記費，按登記價值的千分之一收取；二是書狀費，按台幣80元收取；三是閱覽費，閱覽電腦資料收取的費用；四是工本費，複印一張20元，影印一張10元。在台灣，涉及權利增值或權利不明確的，都要公告。如權狀書遺失了，或爛掉了，換狀或補狀時都要公告。公告有期限，房子蓋好了後登記的公告是15天，權狀書公告是30天。台灣現在實行稅籍、地籍等的連線管理，就是說地政機關可以看財政機關的稅籍，也可以看簿證機關的簿籍。台灣有《損害補償制度》，從4種規費裏抽出10％作為一個基金，叫“登記儲金”。登記出現遺漏或虛偽，政府要拿這批錢來賠償。台灣每個月有四五件告狀的，但賠償的一般有一件。
五、台灣對房地產市場波動的政策調控
台灣宏大不動產估價師聯合事務所卓輝華所長介紹了台灣房地產市場政策調控經驗。他認為，如果以一兩個年度內，房價突然飆漲一兩倍、三五倍為標準看待房地產波動的話，那麼自1960年以來，台灣的房地產市場發生了4次波動，第一次發生在1967年，第二次發生在1973年至1974年初，第三次是在1980年，第四次在1988年至1989年，不同時期台灣調控的對策是不同的。
1968年第一個波動時期，1966年時台灣的房價每坪是3700元，後幾乎在一年內漲了一倍。台灣採取的調控對策主要是：（1）調高土地公告現值，從而提高稅收。但由於台灣是每年公告一次土地現值，所以上年房地產都漲完了，隔年再來調，一般民眾置疑政府是不是在有意拉抬房地產價格；（2）推動國民住宅的興建，主要是照顧中低收入者；（3）緊縮銀行信用，嚴格審核放款用途。在歷次調控中這個措施是最有效的；（4）嚴禁金融業與保險業炒作房地產；（5）實施空地稅，主要是為了增加房地產供給。
1973年是第二個波動時期，當時的房價平均水準從1972年底的8900元一坪漲到1974年初的24000多元一坪，台灣採取的調控措施主要是：全力修建中低收入的國民住宅；宣佈公教人員不得從事房地產交易；對建築材料實行限價；金融機構提高存放款利率等。
1980年是第三個波動時期，房價從1973年的2萬多元一坪漲到7萬多元一坪，而調控措施主要有：一是對預售進行管制；二是對500萬以上的交易進行抽樣稽查，查為什麼有那麼多錢買這樣貴的房子；三是大幅提高公告土地現值，加強課徵土地增值稅；四是實施空地稅,台灣有兩次實施空地稅，第一次是在1968年，第二次在1980年；五是金融機構緊縮信用，調高存放款利率，當時放款利率調高達16.2％；六是加強查緝出售房屋中的逃漏稅行為。
第四次房地產波動在1988年達到最高峰，在不到2年的時間裏，台灣的平均房價漲到284000多元一坪，台北市的房地產價格幾乎都上漲了500％以上，平均房價大概33萬元一坪，最高達到90萬元一坪，一平方米大概合人民幣近7萬元左右（1坪約合3.3平方米，1元人民幣約兌4元新台幣）。在這個時點上，台灣的國民所得大概是8000美金。台灣在1989年2月實施了一個中央銀行配合政府抑制房地產市場飆漲的政策，一種選擇性信用辦法。對建造住宅或蓋高爾夫球場等土地的擔保放款，最高的貸放額度以1988年7月的公告土地現值加四成為準，最長時間只有三年；擔保的購地放款和最近兩年內轉手三次或三次以上的土地擔保放款一律停止；投資公司授信總餘額控制在到1989年2月底為準。另外大幅調高存放款利率，在2月的時候，放款利率只有6％，到6月放款利率就提高到了12％。另外，進行大規模開發新社區、新市鎮，台灣在1990年代之後，開發了兩個新市鎮，這兩個新市鎮可以分別容納30萬人口，目前這兩個市鎮的土地都開發完成了，但由於供過於求，許多房子沒有賣出去。
針對第四波房地產價格飆漲太厲害，台灣在1990年召開了第一次全台灣的國土問題會議，有八大議題，一共得到329項結論。這些結論目前有些還在做，有些已停止了。這八大議題是：（1）改進地價稅措施，貫徹土地漲價歸公；（2）加強都市地開發，促進都市建設；（3）健全房地產交易，穩定房地產價格。對於這個議題，台灣在1990年之後陸續出臺了地政士、不動產經紀人、不動產估價師等制度；（4）強化地政機關組織功能，健全地籍測量；（5）合理規劃土地資源，兼顧保育利用；（6）保護農地資源，促進農地利用；（7）合理規劃住宅用地，解決國民居住問題；（8）確立公地政策，加強公地管理利用。這些政策中有一些可能不合時宜，比如，當年加強土地開發甚至加強工業區開發，結果10年之後這些新市鎮，尤其是工業區的土地因為產業外移，造成滯銷現象。
從台灣這幾十年的經驗看，政策調控是有滯後現象的，但怎麼解決政策滯後卻不好辦。政策對於市場而言總是一種干預，干預過後也總會有一些後遺症出來，這些後遺症有的會影響到後續市場的發展。但是，政府也必須有一個很好的土地使用計劃或土地政策、住宅政策，在政策的目標下讓市場機制去發揮作用。在房價高的時候應該想辦法壓一下，壓得太重了，經濟不好了，又應該扶植它一下。1998年以後，為了解決房屋滯銷，台灣實行了優惠低利率房屋貸款，鼓勵大家買房。由於東南亞金融風暴以後，台灣銀行的不良貸款很高，所以鼓勵買房的政策不是在救房地產企業，而是在救銀行。2003年下半年以來，台灣的房地產市場已經變好了，但還在鼓勵買房，主要是擔心房地產市場會再次變得不好。
與會者認為，通過本次會議，比較全面地了解了台灣的地政管理，對大陸的土地管理有很多啟示：一是徵地的整體程式要科學、有序，要真正尊重農民的意見；二是土地價格、稅收要合理；三是要認真做好土地利用規劃，大陸的面積大，土地類型多，首先應搞好區劃，合理安排佈局；四是要認真研究房地產市場變化的規律，特別是要對世界經濟、國內經濟與土地的關係進行研究。與會者普遍希望以後繼續舉辦這樣的學術報告會。歡迎台灣專家再來大陸，大陸專家也去台灣交流。
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