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我國台灣地區“公共設施保留地”中的建築管制

——兼談我國規劃法上的違法建築管轄分工——

我國《城鄉規劃法》實施規劃許可制度，通過規劃許可制度（發放《建設工程規劃許可證》）控制城市規劃區的建築、實施對違法建設行為的管制。《城鄉規劃法》第 條、六十五條、六十六條分別規定了違法建築的行政處理、鄉村違法建築的管轄、臨時建築違法的行政處理。

但是，實際上，規劃控制和規劃許可管制不過是建築物管制的一個方面，而且是多環節的間接的管制。當法律上對特定的區域的違法建築有明確的行政處理規定的時候，應當優先適用法律的規定而不是規劃管制。值得注意的一個問題是，既然在《公路法》和《水法》上都存在“預定的公物”，那麼在城市建設領域是否也有共同的制度？我國現行立法上似乎沒有類似的規定，因為長期以來，規劃行政部門與城市建設行政部門、城市管理行政部門在主體上和合一的。實際上，在我國台灣地區，就有一種“公共設施保留地”，被規劃為“公共設施保留地”的地塊，實施建設管制。這種建設管制，在學理上應大部分屬於“預定的公物”的管制，因而屬於公物警察權的特別保護，限制所有權人的使用行為。

台灣地區的所謂“公共設施保留地”是經過都市計畫保留做為道路、公園、綠地、廣場、學校、機關、體育場等專案使用，係根據人口及產業分佈，並預測未來二十五年的發展需要，選擇適當的地點所預先劃設的。這些土地大部分是私有的，都市計畫公佈實施後，就受到使用管制。《都市計畫法》第四十二條：“都市計畫地區範圍內，應視實際情況，分別設置左列公共設施用地：道路、公園、綠地、廣場、兒童遊樂場、民用航空站、停車場所、河道及港埠用地。二、學校、社教機關、體育場所、市場、醫療衛生機構及機關用地。三、上下水道、郵政、電信、變電所及其他公用事業用地。四、本章規定之其他公共設施用地。”可以看出，這些所謂“公共設施”絕大部分屬於行政法上的公物。當然也有一部分是“公營造物”（相當於事業單位）或者民營化的公共事業，而在有些國家和地區，公營造物也屬於廣義的公物。

經指定的“公共設施保留地”有使用限制，不得為妨礙其制定目的的使用，如修建永久性建築物；但可以修建臨時建築。《都市計畫法》第五十一條：“依本法指定之公共設施保留地，不得為妨礙其指定目的之使用。但得繼續為原來之使用或改為妨礙目的較輕之使用。”第五十條：“公共設施保留地在未取得前，得申請為臨時建築使用。”《都市計劃公共設施保留地臨時建築使用辦法》第四條規定：“公共設施保留地臨時建築不得妨礙既成巷路之通行，鄰近之土地使用分區及其他法令規定之禁止或限制建築事項，並以左列建築使用為限：一 臨時建築權利人之自用住宅。二 菇寮、花棚、養魚池及其他供農業使用之建築物。三 小型游泳池、運動設施及其他供社區遊憩使用之建築物。四 幼稚園、託兒所、簡易汽車駕駛訓練場。五 臨時攤販集中場。六 停車場及其他交通服務設施使用之建築物。七 其他依都市計劃法第五十一條規定得使用之建築物。前項建築使用細目、建蔽率及最大建築面積限制，由直轄市、縣 (市) 政府依當地情形及公共設施興辟計劃訂定之。”地方規章據此做出更為詳盡的規定，如“台南縣都市計劃公共設施保留地臨時建築使用管制要點”規定：臨時建築權利人自用之住宅，菇寮，花棚等，建蔽率（建築物在基地上的最大投影面積與基地面積的比率）不得超過百分之三十，不得超過300平方米。

《都市計畫法》規定“前項臨時建築之權利人，經地方政府通知開闢公共設施並限期拆除回復原狀時，應自行無條件拆除；其不自行拆除者，予以強制拆除。”《都市計劃公共設施保留地臨時建築使用辦法》規定“其所需雇工拆除費用，由臨時建築權利人負擔。”對當事人違反“公共設施保留地”實施禁建、臨時建築許可、超限等方面規定，《公共設施保留地臨時建築擅自變更使用處理原則》規定“其有擅自變更使用者，應限期恢回原狀，逾期不為恢復原狀，依行政執行法執行之。但變更使用有建造行為而形成為建築物者，依《違章建築處理辦法》執行之。”

綜上，與道路、河川方面存在的預定公物類似，在城市建設領域預定公物也是存在的。南韓學者金東熙認為預定公物“規定的目的就是消除該物件將來公用過程中的障礙”。與“公共設施保留地”實施建築管制不同，台灣地區尚有規劃區的全面建築管制、基於土地功能分區的建築管制、舊城改造中的建築管制等制度。根據我國“相對集中行政處罰權”的有關規定，城市管理部門在城市建成區和規劃區執行部分或者全部的城市規劃執法，這種模糊的“相對集中”很不科學。如果實務上確實有將規劃執法同城管執法區別的必要，立法中應作出更為明確的職權劃分，即建立“預定的公物”管制制度，規定城管針對道路、廣場、綠化等方面“預定的公物”實施建築管制執法，這樣才比較合乎公物法上“公物警察權”的學理。

二○○九年十一月一日

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