既成道路相關法律問題研究(上)
既成道路在法律上適用看似容易，但實務上問題卻非常的多，最高行政法院幾
乎每月都有既成道路相關判決，而2004年4月21日月旦法學雜誌也邀請了前大
法官廖義男等專家學者召開「既成道路相關法律問題研討會」，可見既成道路
的問題在實務上非常的嚴重，就此部分作一初步探討，若有錯誤還望指證。
一、既成道路最早出現有關民眾特別犧牲是釋字第三三六號解釋理由書所提到至都市計畫法第二十六條規定，每五年至少應通盤檢討一次。其中公共設施保留，經通盤檢討，如認無變更之必要，主管機關本應儘速取得之，以免長期處保留狀態。若不為取得(不限於徵收一途)，則土地所有權人既無法及時獲得對價，另謀其他發展，又限於都市計畫之整體性而不能撤銷使用之管制，致減損土地之利用價值。其所加於土地所有權人之不利益將隨時間之延長而遞增。雖同法第四十九條至第五十條之一等條文設有加成補償、許為臨時建築使用及免稅等補救規定，然非分就保留時間之久暫等情況，對權利受有個別損害，而形成特別犧牲(Sonderopfer)者，予以不同程度之補償。
二、既成道路之後在釋字第四百號解釋亦指出
憲法第十五條關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。如因公用或其他公益目的之必要，國家機關雖得依法徵收人民之財產，但應給予相當之補償，方符憲法保障財產權之意旨。既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有權人對土地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違。至於因地理環境或人文狀況改變，既成道路喪失其原有功能者，則應隨時檢討並予廢止。
三、既成道路徵收前土地所有權人之地下設施物在釋字第四百四十號解釋指出人民之財產權應予保障，憲法第十五條設有明文。國家機關依法行使公權力致人民之財產遭受損失，若逾其社會責任所應忍受之範圍，形成個人之特別犧牲者，國家應予合理補償。主管機關對於既成道路或都市計畫道路用地，在依法徵收或價購以前埋設地下設施物妨礙土地權利人對其權利之行使，致生損失，形成其個人特別之犧牲，自應享有受相當補償之權利。
既成道路依台北市政府法規會陳清秀主委指出：「是供公眾通行長達二十年以上。」例如：貓空有很多茶園，很多產業道路均是茶農自己開闢的，而這些道路是自己私有土地上所建，目的是為了方便自己前往茶園，久而久之成為既成道路。
但既成道路在實務上卻不採釋字第四百號之見解，最高行政法院認為法律並無明文規定，因此民眾無請求權依據，在今年最高行政法院判決例如：(一)最高行政法院九十五年判字第四三六號判決。
【案例事實】
劉○柱、劉○清、劉○釧、劉○康共有坐○○○市○○區○○段二小段432之1地號土地(下稱系爭土地)，係臺北市8○○○市○○道路用地，原為依指定建築線而退縮建築者。該等土地所有人於辦理90年度信義吳興街156巷7弄至220巷11弄道路拓寬工程時，以系爭土地為既成道路不予徵收，逕為分割出一地號。該等土地所有人於91年4月間向臺北市政府請求向內政部申請徵收或以他法補償，依建築法第52條或憲法第15條及特別犧牲損失補償法理，臺北市政府應依法定程序辦理徵收或為損失補償。
【最高行政法院見解】
(一)按徵收土地應由中央主管機關即內政部核准，觀土地徵收條例第14條、第2條之規定甚明。徵收之核准為行政處分，其程序應由需用土地人先與土地所有權人協議價購或以其他方式取得，不成，實施調查或勘測，擬具徵收計畫書、圖、冊等文件送由核准徵收機關核准(土地徵收條例第11條至第13條)。需用土地人之所為，為核准徵收前徵收過程中之準備行為，性質上為事實行為，與徵收核准為行政處分者不同。土地所有權人請求為該項事實行為，在於最終之核准徵收及補償處分，需用土地機關拒絕其請求，僅係不為該事實行為之觀念通知，不生關於徵收及補償處分之法律上效果，並非行政處分。
(二)查上訴人請求被上訴人以需用土地人之地位，申請核准徵收機關內政部徵收系爭土地，遭被上訴人予以拒絕，為原判決確定之事實。原判決進而認為被上訴人之拒絕非行政處分，參照上述說明，並無違誤。上訴意旨執詞被上訴人之拒絕對上訴人發生法律上效果，指原判決認為非行政處分，有適用法令不當之違法云云，並不可採。
(三)○○○市○○○設○道路用地，乃為都市計畫之整體發展，視實際需要所規劃而設置。私有土地○○○市○○○○○道路用地者，依都市計畫法第48條規定，由政府以徵收、區段徵收或市地重劃方式取○○○市○○○○○道路用地尚未開闢者，在兩旁建造建築物應以道路境界線為建築線退讓(建築法第48條第1項、第49條)，其退讓之土地，依建築法第52條規定，由政府依法徵收。此種徵收規定，為政府取得都市計畫公共設施保留地之規定，土地所有權人不得據此規定，請求徵收其土地。又其規範目的，兼有保護人民之財產權者，在於維護其所有權，免受不依法所為之徵收，土地所有權人尚無從基於其規範目的，主張有請求徵收之權利。
(四)系爭土地○○市○○道路用地，經依指定建築線建築而退讓者，為原判決確定之事實。原判決認為上訴人不得依建築法第52條規定及司法院釋字第469號解釋闡釋之保護規範理論請求徵收系爭土地，參考上開說明，並無不合。上訴意旨猶謂基於保護規範理論，依據建築法第52條之規定，有請求徵收系爭土地之權利，指原判決適用法令錯誤，亦不可採。
(五)司法院釋字第400號解釋：「既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有權人對土地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償。．．．若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違。」所稱與平等原則相違，須係私有土地已成為具有公用地役關係之既成道路，且該道路範圍內之其他私有土地均辦理徵收，獨不徵收該既成道路之情形，始足當之。本件上訴人主張系爭土地不屬具有公用地役關係之既成道路，且系爭土地不在被上訴人辦理上開道路拓寬工程範圍，原判決認為上訴人不能據該解釋，主張有請求徵收系爭土地之權利，亦無不合，難認為理由不備。至於釋字第440號解釋，係對於○○市市區道路管理規則規定使用既成道路○○市○○道路用地埋設地下物，得不徵收其用地之情形而為，謂「主管機關對於既成道路○○市○○道路用地，在依法徵收或價購以前埋設地下設施物妨礙土地權利人對其權利之行使，致生損失，形成其個人特別之犧牲，自應享有受相當補償之權利」。本件情形並不相同，亦難據以認為上訴人有請求徵收系爭土地之權利。
(六)上訴人無從請求徵收系爭土地，已如前述，即無從基於徵收關係而請求給予徵收補償。其主張得依他法—憲法第15條及特別犧牲法理請求損失補償，業經原判決指駁不採。經核原判決引據司法院釋字第400、440號解釋，認為憲法第15條在於保障財產權之存續狀態，免於遭受侵害，非可作為請求損失補償之依據，亦無違誤。上訴意旨主張憲法第15條得用以直接對抗國家權利之侵害，與原判決所認在於保障財產權之存續狀態，免於遭受侵害相當，與作為請求損失補償之依據則屬有間。又上引司法院解釋，以特別犧牲說明既成道路應予徵收給予合理補償之論據，尚不得據以認為應予徵收給予補償以外，單純基於特別犧牲之法理，得請求損失補償。上訴意旨指原判決不採其主張得以他法請求損失補償，為適用法令不當，理由不備，並非可採。從而上訴意旨指摘原判決違誤，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
(二)最高行政法院九十五年判字第四四一號判決
【案例事實】
訴人阮○旺、阮○梅、阮○山、陳○春香、阮○竹等5人所有○○○市○○區○○段3小段782地號土地(重測前為福德洋段福德洋小段112─3地號)，位於○○市○○區○○路都市計畫32公尺寬道路用地上，該道路路況為已達都市計畫寬度使用之既成道路。系爭土地前經被上訴人臺北市政府工務局新建工程處於民國83年4月30日與上訴人阮淋旺等5人協議辦理既成道路土地收購事宜，因雙方協議不成，乃將上開土地列入既成道路通案處理。嗣上訴人阮○旺等5人由代理人於89年12月1日向台北市政府申請徵收補償系爭土地，經台北市政府以89年12月18日北市工新配字第8962817200號書函復俟中央統一訂定補償辦法後再行辦理。又上訴人李○裕、李○美、李○平、李○彥、李○哲、李○美、李○美、李○俊等8人所有○○○市○○區○○段3小段942地號土地(重測前為福德洋段下樹林小段12─6地號)，位於○○市○○區○○路都市計畫32公尺寬道路用地上，該道路路況為已達都市計畫寬度使用之既成道路。系爭土地前經台北市政府於83年5月14日與上訴人李○裕等8人之母李○鶯協議辦理既成道路土地收購事宜，因雙方協議不成，乃將上開土地列入既成道路通案處理。嗣上訴人李○裕等8人由代理人於89年12月1日代向台北市政府申請徵收補償系爭土地，經台北市政府以89年12月18日北市工新配字第8962817300號書函復俟中央統一訂定補償辦法後再行辦理。上訴人不服，提起訴願，遭駁回後，遂提起本件行政訴訟。
【最高行政法院見解】
原判決既認系爭土地係由政府開闢為中正路作為道路使用，則公眾通行僅是政府以公權力將土地開闢道路之當然結果，原判決一方面認定系爭土地由政府開闢為道路使用，另方面又認為系爭土地僅使用權受限制，且受益者為社會大眾，判決理由顯有矛盾。系爭土地係46年間由陽明山管理局開闢為道路使用，該局於63年裁撤，業務由臺北市政府承受，且系爭土地被政府開闢為中正路，屬於○○市市區道路，其主管○○○市區道路條例第4條規定應為臺北市政府，另中○路○市區道路多數土地均由臺北市政府登記為所有權人，可知臺北市政府為系爭土地遭○○○市區道路○○○市區道路管理使用機關，自得為追加為本件被告。原判決誤認本件應以臺北市政府工務局養護工程處為被告，顯然○○○市區道路條例第4條之規定。
又系爭土地於45年及47年既經評定為4等則「良田」，足證系爭土地於日據時期並非既成道路，於光復後土地總登記時亦非登記為「道」地目。系爭土地顯非屬既成道路，惟原判決無視該等事實，竟以系爭土地既經公眾通行數十年而認定系爭土地成立公用地役關係，顯然違反公用地役權之一般法律原則及憲法對人民財產權保障之意旨，爰請廢棄原判決等語。然查「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限」行政訴訟法第111條第項定有明文。又「既成道路成立公用地役關係，首須為不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時；其次，於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事；其三，須經歷之年代久遠而未曾中斷，所謂年代久遠雖不必限定其期間，但仍應以時日長久，一般人無復記憶其確實之起始，僅能知其梗概(例如始於日據時期、八七水災等)為必要。」為司法院釋字第400號解釋理由明釋在案。另「行政主體得依法律規定或以法律行為，對私人之動產或不動產取得管理權或他物權，使該項動產或不動產成為他有公物，以達行政之目的。此際該私人雖仍保有其所有權，但其權利之行使，則應受限制，不得與行政目的違反。」、「水利法第66條規定由高地自然流至之水，低地所有人，不得妨阻，與民法第775條第1項規定，完全相同。又民法第852條規定地役權以繼續並表見者為限，因時效而取得。故本院於45年所著判字第8號判例釋示土地成為道路供公眾通行，既已歷數十年之久，自應認為已因時效完成而有公用地役關係之存在。此項見解，本院迄未變更。」、「既成為公眾通行之道路，其土地之所有權，縱未為移轉登記，而仍為私人所保留，亦不容私人在該道路上起造任何建築物，妨害交通。原告所有土地，在二十餘年前，即已成為農路，供公眾通行，自應認為已因時效完成而有公用地役關係之存在，則該農路之土地，即已成為他有公物中之公共用物。原告雖有其所有權，但其所有權之行使，應受限制，不得違反供公眾通行之目的。原告擅自將已成之農路，以竹柱、鐵線築為圍籬，阻礙交通，意圖收回路地，自為法所不許。」亦經本院45年判字第8號、59年判字第638號、61年判字第435號分別著有判例可參。此外，「既成道路符合行政法院45年判字第8號判例在公用地役關係時，於政府尚未按計畫徵收前，如因公眾通行之需要，得為必要之改善與維護」等情，並經內政部85年11月28日台內地字第8511353號函釋在案。
而本件上訴人所有系爭土地，於46年間經政府開闢為中正路，迄今已供公眾通行逾20年，現行地目為道，有土地登記簿謄本附卷可稽，自已成立公用地役關係，公眾通行系爭土地，難謂無法律上之原因。從而，原處分否准上訴人主張公法上不當得利請求給付相當於租金之損害，揆諸前開規定與說明，尚無違誤，訴願決定及原判決亦予維持，均無不合。況查原判決已就本件爭點即上訴人主張追加依土地徵收條例第58條第5項徵用補償之法律關係請求給付補償費；系爭土地係政府公權力徵用開闢為中正路，並非上訴人其及父母長期怠於行使權利，不應成立公用地役關係各節，為不可採等情，明確詳述其得心證之理由，有如前述。並與前開法令規定與解釋、判例、函釋意旨要無不合，亦無悖於憲法對人民財產權保障之意旨，尚無判決不適用法規或適用不當之違法；亦難謂有判決不備理由或理由矛盾之違法，縱原審雖有未於判決中加以論斷者，惟尚不影響於判決之結果，與所謂判決不備理由之違法情形不相當。至於上訴人其餘訴稱各節，乃上訴人以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，均無可採。
由以上最高行政法院判決可知，土地所有權人想請求損失補償在實務上均是遭駁回的命運。(未完待續)
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