稅務問題-稅制特色 》難解的稅改三角習題
日昨稅改聯盟舉行記者會,呼籲六大工商團體勿在促產條例租稅優惠到期後,繼續要求政府減稅,此一反映社會弱勢團體的心聲,值得財政部予以重視。工商企業提出降稅的看法都是站在效率與競爭力的觀點,但是如果從分配公平與財政健全的角度來看,以降稅作為我國現階段的稅改主軸,可行嗎?


其實,我國的稅制特色,雖然有些稅目的稅率偏高,但整體而言,名目稅率皆與其他國家相差不多,應屬中間偏低水準。尤有甚者,由於我國政府偏好採取租稅減免措施,長期以來,稅基被嚴重侵蝕,稅率雖高卻不一定課得到稅,故實質有效稅率反而偏低。換言之,當前的租稅問題,並非是應否把名目稅率往下調降,而是應否將以往所習慣採用的減免稅優惠予以徹底廢除,另行改採一套「低稅率、廣稅基」的新租稅政策。批評我國過去租稅法令皆未考量競爭力因素,並不公允、持平,充其量也只能說,政府過去的確偏好採用局部或特別租稅優惠措施,以達到提升效率或競爭力效果,比較少採行普遍性或一般性的低率政策。


基本上,租稅改革的推動,須要兼顧產業發展、租稅公平與財政健全三大目標,三者若能同時達成,自是我們追求與期待的最佳結果,但實際上我們最常面對的乃是三者之間得失與利害所需的權衡與取捨,而此亦即是稅改對政府智慧與抉擇的最大考驗。其實,由於國際資金的移動益愈自由化,各國的租稅改革皆在朝降低資本稅率的方向調整,我國這幾年亦不例外。我國雖然採行綜合所得稅制,但我們對金融商品的課稅,卻一直往低稅率且分離課稅的方向修正,包括資產證券化商品的收益,公債、公司債與金融債券的利息等,甚至目前還在研擬的結構型商品課稅,財政部亦正在思考將其改為分離課稅的可行性,凡此種種皆可看出效率與競爭力因素在稅改政策制定上的份量舉足輕重。相反地,我國租稅在所得重分配上的功能愈來愈弱,只約為社會福利支出的九分之一,稅後所得分配的不均度從而愈為惡化。此外,減免稅所激勵的產業或經濟成長,並未如預期的帶來稅基擴大與稅收增加,致使我國稅收入占GDP的比重已跌至一三%左右,政府赤字連連,收支失衡問題嚴重影響到國家財政的穩定與安全。處此特殊環境,稅改的下一步應如何往前走,乃應經過極為謹慎的思量與評估,在求取各目標間的均衡點時,許多重要的問題與迷思皆須先加以解決與釐清。


其一,租稅政策的有效性若何。例如,降稅是否真的能促使資金回流、提升產業發展或刺激經濟成長?我們固不能否認租稅的確是影響經濟行為的因素之一,但它既不是充分的條件,亦即有了減稅就一定能達到目標,且亦不是必要的條件,亦即沒有減稅該目標並非就不能達成。如果租稅政策的有效性被錯誤誇大或刻意扭曲,則降稅將成為政府最「便宜」的工具而被任意濫用,甚至還會成為政府因循怠惰與推卸責任的最好藉口。


其二,租稅政策應付出的代價若何。例如,即使降稅能夠有效達成政策目的,但此政策所引起的副作用為何?傷害多大?值得嗎?此須要用到嚴謹的成本效益分析方法,如果付出的代價遠超過其產生的效益,則此一降稅政策政府即不應採行。我國的所得分配問題近年來已引起社會極大關注,但政府在決定各種降稅政策時,可曾公開告訴人民此一做法將對分配的公平性造成何等影響?而政府的財政負荷能力是否足以承擔此一降稅造成的稅收損失?


其三,租稅政策目標的優先順序排列若何。不同的時間與條件下,社會追求的價值目標亦會有所不同。政府租稅政策若要往某一價值標準傾斜或加重,自應確實掌握與反映全體社會真正的價值需求。例如,降稅政策會造成分配的惡化,但公平又是當前民眾最關切與追求的價值,則降稅即與社會價值的優先順序違背,這樣的政策如何可能得到社會多數的支持?


稅改聯盟與工商團體對稅改的爭議,引發出一道糾纏於效率、公平與財政三者衝突與矛盾的三角習題,亟待政府睿智的解決,同時,亦提供社會一個價值思辨的空間。


 


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